En las manifestaciones chocan dos derechos. ¿Cómo resolverlo?

En la Asamblea Nacional Constituyente que se instaló en 1984 se conoció el derecho de libre locomoción, pero no se abordó su relación con el de manifestación[1]. La discusión se enfocó en qué limitaciones podría haber en las leyes ordinarias emitidas por el Congreso (arraigo, confinamiento, etc.) y la posibilidad de elegir domicilio, por ejemplo. 

En cambio, al discutir el derecho de manifestación se mencionó su impacto en el tráfico, aunque tampoco fue el tema principal ni se analizó detenidamente. El debate se centró en si se debía o no requerir autorización para manifestar o solo un aviso a las autoridades. Algunos diputados se refirieron a la vivencia histórica del derecho de manifestación, y mencionaron temas de tránsito a manera de ejemplos.

Roberto Valle Valdizán, al defender que no debería requerirse autorización previa, puso como ejemplo que antes se denegaban permisos para manifestar «aduciendo que como es una zona semaforizada se entorpece el tráfico». Sí apoyó que posibles conflictos debían regularse. 

Alfredo García Siekavizza apoyó la necesidad de regular las manifestaciones para mantener el orden y no «anarquizar el país» porque causan «embotellamiento de tráfico». «La defensa de la democracia requiere de un Gobierno que pueda mantener y garantizar el orden, que permita que existan las libertades democráticas», afirmó.

Otro de los representantes, Francisco Monroy Galindo, recordó que existen los derechos de comercio, industria y trabajo, restringidos por las manifestaciones, pero también por desfiles, procesiones, etc. Dijo que la ley ordinaria debería prever el resguardo del «derecho de tráfico». 

Catalina Soberanis Reyes fue la única que sostuvo que los derechos de reunión y manifestación «están encima de que un día se pare el tráfico durante una hora o dos». Pero admitió la posibilidad de mecanismos de orden distintos de la autorización previa. Por ejemplo que, al ser notificada, la autoridad pudiera advertir a los organizadores de alguna circunstancia que ameritaría el uso de fuerzas de seguridad en caso de incidentes, como en el caso de que coincidiera con una manifestación contraria.

La impresión que queda al leer estos debates es que los constituyentes enfatizaron su intención de garantizar el derecho a manifestar, por contraste con la represión de regímenes anteriores. Se lee una preocupación especial por garantizar manifestaciones críticas y de oposición como parte de la apertura democrática.

Sin embargo, a la vez se evidencia interés por garantizar el orden, y una previsión del posible conflicto del derecho de manifestación con otros: no sólo el tránsito vehicular, también que no se desatara violencia si lo hacían al mismo tiempo grupos políticos antagónicos, o que lo hicieran de forma irrazonable durante horas de descanso nocturno en zonas residenciales, por ejemplo.

Algunos constituyentes evidenciaron su preocupación porque un gobierno civil tendría más dificultad en mantener el orden, y eso sería uno de los motivos que haría necesario regular las manifestaciones en leyes ordinarias.

Ningún derecho es absoluto

La Corte de Constitucionalidad (CC) ha considerado que los derechos deben interpretarse de manera que se correlacione la libertad personal con otros valores como la igualdad, la solidaridad y el bienestar común, pues todos son derechos de la persona en sociedad. Ninguno es absoluto, sino que admiten limitaciones razonables que no alteren su contenido esencial.

El sistema de derechos busca que sean efectivos con la mayor optimización posible en cada circunstancia concreta. Su limitación se justifica cuando determinadas acciones limitan o impiden el ejercicio de derechos de la mayoría[2].

En cuanto a conflictos de derechos, la CC determina dos reglas principales: una persona no puede ejercer su derecho a costa del derecho o derechos de otro u otros, y los derechos constitucionales obligan a correlaciones armonizantes y concordancias.

Más que un problema de subordinación de un derecho frente a otro habría uno de delimitación y coordinación entre ellos, limitados por el interés social o el bien común. Por otro lado, dar preferencia a un valor de mayor jerarquía impide repartir por igual las limitaciones entre los derechos en conflicto. La solidaridad hace prevalecer el interés social, obligando a buscar el beneficio de la población en general y a proteger esencialmente a la persona y la familia.

Por ejemplo, en varios casos relacionados al cierre de colonias residenciales con garitas por motivos de seguridad, la CC ha reconocido que existe un interés legítimo de los vecinos en asociarse y solicitar el cierre a la municipalidad. Pero, al mismo tiempo, como nadie puede ser obligado a formar parte de una asociación y las colonias no se rigen por las mismas normas legales que los condominios, ha establecido que no se puede obstaculizar el paso ni hacer cobros forzosos a los vecinos que decidan no apoyar esa medida. 

El contenido esencial de un derecho es la parte absolutamente necesaria para proteger los intereses que lo originan. Se viola si el derecho se somete a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más de lo razonable o lo despojan de su protección necesaria. La forma concreta de esos elementos no puede establecerse de antemano en forma general, sino que debe analizarse caso por caso.

Recientemente la CC decidió que exigir el boleto de ornato al presentar trámites administrativos o judiciales violaba el contenido esencial de los derechos de petición y de acceso a tribunales, porque ese cobro era un obstáculo que no tiene ninguna relación con su ejercicio y su incumplimiento podía originar el rechazo de las solicitudes.

En el caso de la libertad de locomoción o circulación y del derecho de manifestación, la Constitución, la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos admiten que ambos se pueden regular o restringir por consideraciones como el orden público, la seguridad nacional, la salud o moral públicos o los derechos y libertades de los demás. La Constitución garantiza más el derecho de manifestación, pues admite que la ley lo regule con el único objeto de asegurar el orden público.

La Convención Americana sobre Derechos Humanos, Pacto de San José, regula el derecho de circulación y residencia, cuyos componentes se subdividen en cuatro categorías. La primera de ellas es propiamente la libertad de circulación y residencia en el territorio de un Estado. La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en sintonía con la doctrina del Comité de Derechos Humanos, ha establecido que, para que una restricción a este derecho sea legítima, debe cumplir con ciertos parámetros: (i) estar contenida en ley; (ii) perseguir los propósitos autorizados por la Convención; (iii) ser necesaria en una sociedad democrática; (iv) ser proporcional; (v) respetar el contenido esencial del derecho. Sin embargo, la Corte no ha analizado en detalle restricciones al derecho de circulación, como señalan Rodrigo Uprimny Yepes y Luz María Sánchez Duque en su estudio al respecto en la edición comentada del Pacto de San José.

En el ámbito político el derecho de reunión incluye las manifestaciones públicas, marchas de protesta, mítines partidarios o movilizaciones electorales. Deben ser pacíficas y sin armas. Este derecho está reconocido en varios convenios internacionales. Es un derecho civil y político que, aunque corresponde a cada persona en lo individual, se ejerce colectivamente.

Se distingue de aglomeraciones casuales porque existe una voluntad común de quienes se reúnen, a diferencia de, por ejemplo, la simple concurrencia de varias personas en un parque o centro comercial. Está íntimamente ligado al pluralismo democrático, la participación política y la libertad de expresión, siendo esencial para la existencia de un Estado democrático, como dice el abogado Javier Mujica en uno de los artículos de la edición comentada del Pacto de San José.

Como todo derecho, el de reunión y manifestación no es absoluto. Puede limitarse cuando no son «pacíficas y sin armas», en el entendido que «no debe producirse una alteración del orden público por parte de quienes la llevan a cabo, excluyéndose el uso de armas e incluyéndose el compromiso de respetar la propiedad pública y privada, así como la tranquilidad ciudadana», asegura Mujica. También estas restricciones deben cumplir parámetros de legalidad, finalidad, proporcionalidad, etc., e interpretarse de manera restrictiva para garantizar al máximo el derecho.

Mujica, citando fuentes internacionales y extranjeras, comenta que para «reuniones cuya realización es convocada para concretarse en una plaza o vía pública, se requiere armonizar su ejercicio y las eventuales restricciones a otros derechos que éste represente». La notificación previa a las autoridades puede servir para que adopten medidas necesarias y proporcionales que garanticen el libre tránsito y protejan la integridad personal de los manifestantes y de terceros, así como bienes públicos y privados.

Qué dice la CC

La CC ha emitido varios pronunciamientos cuando se solicita amparo para garantizar estos derechos. Normalmente lo hace dando amparo provisional, por lo que al dictar sentencia ya pasó la manifestación. Sin embargo, quizá por la creciente preocupación que ha habido en el país, la Corte decidió emitir dos fallos con directrices más detalladas que puedan aplicarse en cualquier situación futura.

Mientras se revisaba este ensayo, la CC otorgó amparos provisionales al Procurador de los Derechos Humanos, al CACIF, a un grupo de diputados, a la Cámara del Agro y la de Industria, quienes plantearon acciones para garantizar los derechos de manifestación y libre locomoción[3]. La Corte expuso que no se debe proteger un derecho en detrimento de otros del mismo rango, según la Constitución y tratados internacionales.

Invocó, entre otros estándares internacionales, la Observación general 37 del Comité de Derechos Humanos de la ONU sobre el derecho de reunión pacífica, y el Código de Conducta y Principios Básicos sobre empleo de la fuerza y cumplimiento de la ley.

Entre otras directrices mínimas obligatorias, la CC estableció que en toda ocasión en que se anuncien manifestaciones, el Gobierno debe garantizar que las personas puedan realizar sus actividades diarias. Por ejemplo, habilitando carriles específicos de carreteras.

También indicó que la fuerza pública solo debe usarse cuando sea absolutamente necesario y en casos excepcionales. Sobre esto último precisó: «Cuando la reunión como tal ya no sea pacífica o si hay indicios claros de una amenaza inminente de violencia grave que no se pueda abordar razonablemente con medidas más proporcionadas». Podrá dispersarlas cuando el bloqueo de tráfico sea prolongado, grave y sostenido.

¿Cómo resolvemos nuestras diferencias?

Es claro que los parámetros internacionales en materia de derechos humanos toman en cuenta que, al ejercer la libertad de manifestación, también se busca resguardar el derecho al libre tránsito y la propiedad pública y privada. Por ejemplo, no es lo mismo manifestar sobre una calle o avenida cuando hay vías alternas para circular, que bloquear por completo una carretera que es el único camino de circulación en un área.

No se trata de discursos antojadizos para restringir o criminalizar la protesta social, aunque el marco internacional también se muestra consciente de este riesgo y busca que las autoridades no abusen de las limitaciones razonables que se puedan establecer.

Al discutir sobre los derechos de manifestación y de libre circulación o locomoción, de sobra es conocido que en Guatemala existen defensas radicales, a ultranza, absolutas, de uno y otro. Sin embargo, el marco constitucional e internacional en materia de derechos humanos busca armonizarlos y garantizar ambos.

El énfasis que algunos ponen sobre la libertad de manifestación está más que justificado por el pasado de represión y autoritarismo que sufrió el país, del cual nunca hemos salido del todo y parece retornar.

Pero los parámetros internacionales sí lo sujetan a ciertos requisitos y admiten límites razonables y legítimos, por lo que es válido cuestionar si «las formas» de su ejercicio se ajustan al marco democrático y a las normas que buscan garantizar todos los derechos humanos al máximo y de manera armónica.

El debate sobre derechos es inevitable en cualquier sociedad. Un factor importante para resolverlo, aunque las soluciones siempre sean provisionales, mejorables, criticables, o incluso válidas solo para un caso, es que las autoridades a cargo de su discusión (el Congreso), implementación (el Gobierno) y solución (las cortes) gocen de legitimidad y confianza en la población.

Quizá el debate sobre estos derechos (y otros) nos enfrenta y polariza tanto porque carecemos de un sistema institucional que canalice esas discusiones por medios legítimos, como sería la función normal de los partidos políticos y de los funcionarios electos, por ejemplo.

Hacer posible la actividad política como medio normal para debatir las diferencias sociales y alcanzar acuerdos pacíficos es una de las principales funciones de una Constitución. La carencia de instituciones públicas y vida política saludables nutre un círculo vicioso que, cada vez más, amenaza con llevarnos al fracaso constitucional.