La despolitización sujeta al juego político

“Vamos a buscar consensos con todos los partidos políticos”, manifestaba el oficialista Gudy Rivera antes de asumir el cargo de presidente del Congreso. Haber creado la nueva entidad parece ser la primera prueba de que el partido de Gobierno encontró el objetivo de esa búsqueda.

El quórum superó por momentos los 150 diputados el día de la aprobación y el consentimiento del nuevo ministerio no solo se evidenciaba en el bloque oficial y sus aliados. Mientras que la Unidad Nacional de la Esperanza (UNE) puso sus casi doce votos a favor de la ley que estaba por aprobarse, Libertad Democrática Renovada (Lider) se abstuvo de emplear procedimientos para retrasar el proceso. La postura de la bancada, manifestada por su jefe, Roberto Villate, se orientó a señalar que la labor de la nueva cartera será fiscalizada.

Pero la posibilidad de que ocurriera lo que finalmente ocurrió, que el Partido Patriota (PP) lograra tan rápidamente que se aprobara su primer proyecto, no se veía tan evidente, ni se presentía tan fácil, una semana antes. La primera sesión después del traspaso de mando fue el momento en que se tocó por primera vez el tema en el Congreso, pero también fue el escenario para el primer altercado –el primer, caricaturesco, revés–  que se encontraría Rivera como presidente del Legislativo: ver aproximarse iracundo a Mario Taracena, jefe de la bancada de la UNE, y comprobar cómo, enardecido porque él se negaba a cederle la palabra, le gritaba “Autoritarios al cuartel; aquí, democracia” y le lanzaba un lapicero a él, el flamante presidente del Congreso, y la sesión se suspendía temporalmente.

Cuando se retomó, Taracena había tenido la oportunidad de manifestarse. Se descargó tildando de “puñaleros” a los diputados electos por la UNE que abandonaron la agrupación antes de la toma de posesión, y se dio por concluido ese episodio. Después, la sesión continuó sin que se evidenciaran más divisiones entre los partidos representados en el Congreso o diputados que buscaran aplazar la agenda.

En ese momento, la coalición sellada por el PP desde los últimos meses de la pasada legislatura con las bancadas de Visión con Valores (Viva), el Partido de Avanzada Nacional (PAN) y la Unión del Cambio Nacional (UCN) daba muestras de ser sólida y parecía además tener los 42 votos que el antecesor de Rivera, Roberto Alejos, logró reunir en una alianza legislativa de siete bancadas.

Al menos se veía así hasta el 20 de enero, fecha en que la Instancia de Jefes de Bloque decidió sacar de la agenda el segundo debate –el segundo, pequeño, revés–.

Las versiones sobre las causas de esta conducta de los diputados difieren. Algunos señalan que se trata de una reacción contra el presidente del Congreso, que intentaba imponer su agenda. Se menciona también que cuatro diputados estaban dispuestos a condicionar su apoyo a cambio de beneficios económicos.  Otros, como Orlando Blanco, diputado de la UNE, aseguran que en el origen de todo estaba una acción del Frente Republicano Guatemalteco (FRG) y de la Unidad del Cambio Nacional (UCN), que pretendían negociar posturas sobre la discusión de otras leyes. El diputado añade que se consideraba que la UNE  iba a secundar este bloqueo, pero el apoyo que dio su bloque eliminó las posibilidades de atrasar más su aprobación.

Pero el argumento generalizado era que no se conocía lo suficiente sobre la iniciativa y sus implicaciones cuando quedara convertida en ley.

Luz Lainfiesta, designada para dirigir el Ministerio, llegó al Congreso a explicárselo a los diputados. Si aquella era la verdadera causa del aplazamiento, la explicación de Lainfiesta debió de ser muy convincente para los legisladores: tras su intervención se hicieron unas reformas y se consiguieron los más de 105 votos necesarios para una aprobación por urgencia nacional, un procedimiento que permite la aprobación de los decretos sin tener que pasar las iniciativas por los debates posteriores.

El valor político

Entre los acuerdos y los decretos que se aprueban en el Congreso hay muchos que llegan de manera repentina, como resultado de un cambio de agenda de última hora; se aprueban en una votación rápida, que toma por sorpresa a los excluidos de los pactos y que luego todas las bancadas niegan haber intervenido en su planificación. Es así como se ha visto cuando el Congreso trató de aprobar un bono para los diputados que no consiguen la reelección o, más recientemente, que los mayores de 80 años tuvieran que cumplir sus condenas en casa.

En la creación del nuevo Ministerio ocurrió todo lo contrario. Para el partido oficial representa el cumplimiento de la promesa de institucionalizar los programas sociales que hizo el mandatario, Otto Pérez Molina, durante la campaña. La modificación a la estructura del gabinete de Gobierno se adelantó incluso a la Ley de Vivienda, un compromiso adquirido por el Legislativo a finales del año pasado.

Entonces, ¿representa este apoyo un triunfo para las autoridades entrantes? Karin Slowing, extitular de la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (Segeplan) considera que puede verse de esa forma, pero también implica la institucionalización de uno de los puntos en los que la pasada administración fundamentó sus acciones.

Varios programas establecidos en gestiones pasadas quedaron en el olvido con la llegada de nuevos funcionarios. En esa línea se puede mencionar el Programa Nacional de Autogestión para el Desarrollo Educativo (Pronade). Aunque fue uno de los programas más afamados durante el Gobierno de Óscar Berger, no sobrevivió la llegada de la gestión uneísta.

Por el contrario los miembros de la UNE pudieron ver como los más reacios opositores al Gobierno de Colom buscaban consensos en los partidos para darles certeza a los programas que en la pasada gestión fueron motivo de polémica.

¿Es esta la causa del apoyo de la UNE?

Durante cuatro años se asoció a la ex primera dama. Sandra Torres, con el Consejo de Cohesión Social (CCS), entidad que tenía bajo su coordinación. Esto contribuyó a la imagen que la llevó al frente del entonces partido de Gobierno como figura presidencial, aunque finalmente no logró su inscripción. La nueva institución disminuye la posibilidad del PP de preparar un perfil con los mismos términos ¿Puede ser esta la causa de la anuencia de la UNE para una iniciativa que no se concretó en los cuatro años que estuvo en el poder?

Blanco, quien fuera funcionario del Gabinete de Colom, señala que se trata de una muestra de madurez política y coherencia con las políticas impulsadas entre 2008 y 2011, ya que el Gobierno pasado tenía la intención de crear el Ministerio de la Familia, pero que al final se evidenció que el apoyo o rechazo no dependían de la propuesta, sino de quiénes provenía, porque al PP se le dio el apoyo que la UNE buscó inútilmente durante cuatro años.

Los límites institucionales

Una de las ventajas del Ministerio de Desarrollo Social es que será el encargado de ejecutar la política social que formule. Con ello se evitarán problemas como el que enfrentó el Consejo de Cohesión Social en 2009, cuando un recurso de inconstitucionalidad le impidió al Ejecutivo ejecutar a través de la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia (SCEP), entonces dirigida por Salvador Gándara.

Entre sus funciones, la cartera también tendrá la de establecer mecanismos de coordinación y cooperación con otras entidades del Gobierno Central, así como autoridades des descentralizadas y autónomas. Además, debe “promover, planificar, coordinar y dar seguimiento a la política general del Estado”.

Sin embargo, al hacer una comparación se puede apreciar que el CCS funcionó entre 2008 y 2011 como un ente coordinador capaz de decidir la estrategia en la cual se llevaba a cabo la ejecución de los programas y el papel que cada dependencia del Ejecutivo en su desarrollo: una facultad que no comparte totalmente con la nueva entidad.

Es por ello que Slowing resalta que si la iniciativa pasó en el Congreso de una forma tan fácil y rápida, se habría podido aprovechar para tratar de hacer más fuerte esta institución. A falta de ello queda a la espera que el reglamento de la nueva entidad permita corregir aún las carencias pendientes, desde su injerencia hasta el conflicto de competencias que se puede generar con otras entidades.

La visión del partido oficial coincide con este planteamiento. Leonel Sosa, diputado del PP por Suchitepéquez, indica que no hay motivo para preocuparse por esta situación, pues todos los aspectos que puedan estar pendientes en este momento se corregirán con la elaboración del reglamento.

La importancia de la institucionalización

Dentro de la estrategia electoral de la mayoría de partidos, la permanencia de programas como Mi Familia Progresa, Bolsa Solidaria y Escuelas Abiertas se convirtió en la promesa obligada. El PP –que fue el crítico más duro de la forma en que se llevaron a cabo estas iniciativas durante el Gobierno de Colom– se centró en la idea de que mejoraría la transparencia y evitar la politización. Al crear el Ministerio de Desarrollo Social dio aparentemente el primer paso hacia la segunda parte de su promesa. Sin embargo, no supone un hecho consumado: en muchas ocasiones los programas gubernamentales –aun los que llevan más años de existir, como el de entrega de fertilizantes– que formaban parte de una institución, de un ministerio, han seguido siendo focos de opacidad y estandartes políticos de los gobiernos de turno.

Para reducir el riesgo de la politización, diputados de varias bancadas plantearon enmiendas a la redacción la ley antes de que se aprobara. El aspecto fundamental fue el de incluir a las municipalidades y al sistema de Consejos de Desarrollo en la formulación de las políticas sociales.

El congresista Amílcar Pop, miembro de Winaq, señala que de no haberse hecho esta modificación, los programas habrían quedado sujetos al gobierno central y propensos a convertirse en herramienta política.

Slowing resalta que el tema no se limita a los programas asistenciales, sino que es necesario enfocarse en cada una de las áreas del desarrollo social del país. Esta es otra razón por la que considera que contar con este Ministerio no es la garantía de que se solucionen todos los problemas sociales del país. La exfuncionaria menciona también que al igual que lo hizo el CCS durante el Gobierno pasado, este Ministerio tendrá que luchar por su presupuesto cada año en el Congreso y enfrentar los obstáculos políticos que pueden afectar a cualquier otra dependencia del Ejecutivo.

Sin embargo, Blanco señala que la permanencia de los programas sociales no fue el objetivo del interés en el apoyo a las reformas a la Ley Orgánica del ejecutivo. Según el diputado, se trata de devolverle al Estado la responsabilidad sobre el desarrollo social del país que se le quitó en el pasado.

Durante la presidencia de Álvaro Arzú, el Estado dio lugar a la privatización de una serie de funciones estatales relacionadas con la telefonía, el suministro eléctrico, el correo y el trabajo en infraestructura vial, entre otras. Según Blanco, estas áreas representan la parte lucrativa, que quedó en manos de la iniciativa privada, pero la parte relacionada con varias obligaciones del Estado hacia la población había quedado olvidada hasta ahora.

Más allá de la visión o la esperanza que cada quién tenga de la entidad, la ley que le da vida está aprobada y a la espera de concluir su revisión de estilo dentro del Congreso. Sus funciones están definidas y las autoridades actuales tienen casi los cuatro años exactos para demostrar que la institucionalización de la política social es una herramienta efectiva para combatir las inequidades en un país con el 27 por ciento de su población viviendo en situación de extrema pobreza y que busca reducir el rezago social histórico que se mantiene gobierno tras gobierno.