La jugada doble de los bonos y los préstamos

El Ejecutivo mostró sus cartas: quiere que el Parlamento apruebe una emisión de Bonos del Tesoro por Q3,500 millones para el pago de deuda contractual del Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (CIV) y préstamos por Q3,550 millones ya incluidos, pero aún no decretados, en el presupuesto general de este año. Así lo hizo ver ayer cuando, tras tres semanas de espera, envió al Congreso de la República una iniciativa en la que recoge ambas fuentes de financiamiento y pasó la bola a la cancha del Legislativo, en una situación en la que el gobierno siempre queda en posición ganadora haya o no aprobación.

Para algunos diputados consultados, la postura del Ejecutivo es un “ganar-ganar”. Por un lado, si no se aprueba la iniciativa, la falta de recursos puede ser achacada a los diputados y no a la proyección equivocada que el Ministerio de Finanzas (Minfin) hizo de la recaudación tributaria y que detonó una larga disputa entre el jefe de esa cartera y Miguel Gutiérrez, entonces superintendente de administración tributaria, que alertó de que las previsiones estaban infladas. Esto a la luz de los números de SICOIN, donde se puede ver que el 78% de los préstamos internacionales, unos Q2 mil 769 millones, servirán para pago de deuda, y los restantes Q781 millones ingresan al presupuesto ordinario del CIV.

Por el otro lado, si se aprueba todo el paquete, el PP asegura un presupuesto de Q69 mil millones. Si el Congreso no lograra ningún acuerdo acerca del monto del presupuesto de 2014, año preelectoral, se tomarían esos Q69 mil millones como el techo para ese ejercicio.

Y en el aire queda un tercer elemento: la posibilidad de quedar bien con los constructores, un tradicional financista de los partidos durante la contienda electoral.

“Decir que esto es una burda trampa del gobierno es ser elegantes. Entregar este fiambre legislativo, en el que también se incluye un monto otorgado por Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) para proyectos en Quiché, es marrullerismo político. Es echarle la culpa al Congreso si no se aprueban préstamos en los que estamos a favor y no ver que los están amarrando a los bonos”, dijo Roberto Villate, jefe de bancada de LIDER.

La trampa del Ejecutivo

En noviembre del año pasado, el gobierno proclamó necesaria la emisión de bonos para pagar la deuda contractual por Q3,384.7 millones del Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (CIV) con 847 contratistas (Ver ‎Informe 1 ). Opinaban que no afectaría la economía nacional ni a las finanzas públicas, y esta opinión encontró apoyo en la Junta Monetaria (JM), que otorgó su visto bueno que a principios de este mes.

Pero las condiciones en las que la JM lo hizo fueron trastocadas cuando el Ejecutivo, ayer, mostró su intención de que se aprueben simultáneamente préstamos y bonos.

Hasta ese momento, toda la documentación presentada por el Ejecutivo al Banco de Guatemala, cuyo presidente es también el de la Junta Monetaria, se basaba en un solo escenario político posible: el Congreso, estancado a causa de las interpelaciones de LIDER, no aprobaría los préstamos. Y eso cambiaba las cosas. En 2012, el Minfin había previsto que, si se sancionaban los préstamos -uno proveniente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), por US$237 millones, y el otro del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), por US$200 millones-, el déficit fiscal (la diferencia entre los ingresos del Estado y sus gastos) alcanzaría el equivalente al 2.5% del PIB. Al final de junio de 2013, lo recalculó en el 2.2%.

Sin embargo, si los préstamos quedaban en el olvido, los presupuestos que habían servido en sus proyecciones se tornarían obsoletos, y con ellos, las preocupaciones correspondientes.

De hecho, sin esos préstamos, el Minfin y la Secretaría de la programación y planificación de la Presidencia (Segeplan) calculaban que el gasto público se contraería en un 0.8% del PIB, situando el déficit fiscal en el 1.4% para finales de 2013.

Ahí entraban los bonos. Emitir deuda pública, de esta manera, mantendría el nivel del déficit al 2.2%, una cifra muy aceptable y dentro de los parámetros autorizados por la Junta Monetaria.

Y eso es lo que le dijo el Banco Central, hace tres semanas, a la Junta Monetaria, en un informe técnico. El 8 de julio, los departamentos de Asesoría Jurídica, el de Ejecución de política monetaria, cambiaria y crediticia y el de Análisis macroeconómico y pronósticos del Banguat emitieron un dictamen conjunto. En él, se daba una opinión favorable a la emisión de los bonos, siempre que se destinase “exclusivamente para inversión”, sin posibilidad de modificación o transferencia, siguiendo las advertencias que Segeplan, con tipografía resaltada y subrayada, Segeplan ya había hecho.

En aquel informe, eso sí, el Banguat hacía un llamado de atención: “Si el Congreso aprueba los dos préstamos y la ampliación del presupuesto, el déficit fiscal podría ubicarse en 3.0% del PIB. (…) Un aumento del déficit fiscal por arriba del 2.2% del PIB constituye un retroceso en la senda de consolidación fiscal, aspecto que tendría incidencias nocivas en las expectativas de los agentes económicos”.

Superar el límite de los tres puntos porcentuales implicaría regresar a los niveles de déficit que se manejaron en 2009 y 2010, en tiempos de crisis económica, cuando llegó a 3.1% y 3.3%, respectivamente.

El Minfin no previó en la documentación presentada un escenario en que se aprobaban bonos y préstamos. Al contrario, estimó que aunque se esperaba un crecimiento económico moderado del rango del 3.5% y 3.9%, apoyado por el incremento de las exportaciones y la recuperación económica del principal comprador Guatemala (Estados Unidos, que adquiere el 40% de las exportaciones), se tenía como condicionante el bajo nivel de ingresos tributarios, insuficiente para financiar el gasto público.

“Las restricciones presupuestarias (…) obligan al gobierno a agenciarse de los recursos mediante otras fuentes de financiamiento. De esta cuenta, se ha priorizado la colocación de bonos como la fuente de financiamiento idónea dado que tanto en términos de costos como del plazo de colocación son favorables para garantizar la sostenibilidad de la deuda pública y la estabilidad macroeconómica del país”, dice el dictamen de Finanzas.

Justo fue por la posibilidad de que se incluyeran ambas fuentes de financiamiento en el presupuesto que sonaron las voces de alarma desde diferentes sectores tras la resolución de la Junta Monetaria. La previsión más negativa del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) partía de ese supuesto: que se pretendía emitir bonos y contratar préstamos, y que eso supondría, como advertía el Banguat, superar el déficit de los tres puntos.

Este miércoles, tras tres semanas de posponerlo, el Ejecutivo hizo que cristalizaran esas sospechas: mandó al Congreso de la República una iniciativa en la se esperaba que se incluyeran los bonos, pero que sorprendió al descubrirse que en ella se habían deslizado también los préstamos.

La propuesta, ahora en manos de los diputados, es un ejercicio de sumas y restas. De aprobarse tal cual, primero se reduce el techo presupuestario asignado a funcionamiento e inversión en Q1,410.3 millones, quitando renglones del presupuesto para los que no se dispone de fondos, y luego se incrementa en Q3,500 millones, hasta dejar el presupuesto en Q69,075.1 millones y la deuda pública en Q12,434.1 millones.

Las obras de la discordia

¿El camino hacia la aprobación de los bonos hubiera sido más fácil si su destino no fuera el pago de deuda por obras, tan en entredicho? A nivel público, quizá.

Las críticas llegaron de tanques de pensamiento y diputados de oposición que pusieron en duda la legalidad de las obras. Para muchos, no quedó claro si existía o no respaldo presupuestario al momento de firmar los contratos, como obligan las leyes Orgánica del presupuesto y de Contrataciones del Estado. Para los críticos, las consecuencias no debía asumirlas el Estado, ni los ciudadanos. Sino más bien, por un lado, los contratistas que aceptaron hacer las obras sin sustento legal, aun cuando eso representara pérdidas económicas; y por el otro, los funcionarios que violaron la ley suscribiendo los contratos, quienes tenían que ser puestos bajo investigación del Ministerio Público (MP).

Otros fueron más allá, poniendo en tela de juicio el proceso de auditoría realizado al interior del Ministerio de Comunicaciones. Álvaro González Ricci, diputado y subjefe de la bancada de CREO, aseguró tener a la vista una parte de la auditoría realizada al CIV por Orellana Sánchez, Suazo & Asociados. En ella, según el congresista, se decía que los auditores no tuvieron a disposición toda la documentación necesaria para conocer los montos pagados por el Ministerio. Carlos Barreda, diputado de UNE, también afirmó que no se conocía los resultados de la auditoría realizada por la Contraloría General de Cuentas (CGC).

“Todo el proceso en que se determinó lo adeudado por el CIV a los constructores nunca fue transparente”, criticó Ricardo Barrientos, economista de Icefi. “No se conocían las obras ni los contratistas, y al final este montó se bajó a los cerca de Q3,500 millones que se quieren pagar con los bonos sin que haya existido un verdadera auditoría.”

En marzo de 2012, tras conocer los resultados preliminares de las auditorías internas que ordenó hacer, Sinibaldi dijo que la deuda contractual de su cartera alcanzaba los Q3,500 millones, y que además había una deuda flotante cercana a los Q8,500 millones: Q12 mil millones en total. El ministerio mantuvo en secreto el nombre de los contratistas y las obras que habrían realizado durante varios meses hasta que, a mediados de noviembre del año pasado, por presión de elPeriódico, publicó en la página web del CIV el “Informe sobre los compromisos de obra ejecutada no pagada hasta el 2011”.

Sinibaldi detalló todo el proceso de depuración de obras en un informe de tres páginas enviado al ministro de Finanzas Públicas, Pavel Centeno, el 5 de julio. Según aquel, por cada proyecto se verificó que la obra física fue ejecutada, que estuvieran respaldadas por “contratos vigentes y debidamente legalizados” y que “los procedimientos de adjudicación, contratación y soporte de finanzas se encontraban en ley”. Así, a juicio del Ejecutivo, el proceso de depuración de contratos pendientes de pago fue de lo más transparente.

Pero en la justificación del ministro había puntos débiles: El procedimiento usado dejaba en el aire la respuesta a cómo se auditaron obras que, pasado el tiempo, era inverificables: la limpieza y bacheo de vías, la reparación de rutas de terracería o el dragado de ríos. De las deudas que el Ministerio avala y para las que pide bonos, un 11.5% corresponden a 653 contratos de este tipo pertenecientes a Covial, hasta 2011: Q387.6 millones. A eso hay que sumarle otros Q15.3 millones de obras de dragado contratadas por la DGC en diferentes años.

Un segundo punto débil: el Ministerio cometió errores básicos. Uno de ellos fue dejar fuera del informe inicial los códigos del Sistema Nacional de Información Pública (SNIP) y el Número de Operación Guatecompras (NOG) de más de 600 contratos.

Otro: la suma de las deudas de Covial estaba mal hecha y la sobrevaluaba en casi 9 millones. Según el informe, se debían Q3,393.4 millones. Basta con revisar los cuadros desglosados por contratistas bajo los conceptos de mejoramiento (página 32), mantenimiento (página 38), emergencias (página 64) y emergencias Agatha (página 67).

Aun así, el ministro de Comunicaciones sostenía que el proceso de depuración de deudores había sido el más adecuado y había generado ahorros al Estado.

“Como resultado de ese análisis, se logró desobligar al Estado de cantidades millonarias, ya que se trataba de obra contratada pero no ejecutada; o bien, se había ejecutado pero en cantidades menores a las reclamadas y/o sin soporte o documentación legal”, dice el informe firmado por Sinibaldi y enviado al ministro de Finanzas, Pavel Centeno, el 5 de julio pasado.

¿Qué ahorro significaron esas cantidades? El informe no lo especificaba.

En el reporte del CIV de noviembre de 2012, el Ministerio dio a conocer que anuló 94 contratos entre obras de construcción, reconstrucción y mitigación, así como servicios de supervisión de las mismas, tanto de la Dirección General de Caminos (DGC) como de Covial. “Esto significó la reducción de cerca de mil millones de quetzales de la deuda”, publicitaba del documento del Ministerio. En realidad fueron Q868.4 millones (Q321.6 millones en la DGC, y Q564.8 en Covial).

El documento, de 88 páginas, especificaba que todos los compromisos que no tenían registros o que no cumplían con los procesos administrativos, ya sea de disponibilidad presupuestaria o que no tenían un contrato legal, eran deuda que no se pagaría.

Al final, el monto de deudas ejecutadas alcanzaba Q3,384.7 millones. El 92.40% era de obras asignadas por la DGC y Covial. El resto era del Fondo de Solidaridad y otras dependencias del Ministerio, de los cuales no se ha dado a conocer el nombre de los acreedores.

A la vista de todo esto, la campaña mediática de la Cámara Guatemalteca de la Construcción para reclamar el pago a sus afiliados no se detenía en consideraciones como si las contrataciones fueron legales o no. Sino que presionaba al Estado para que honre sus deudas con aquellas empresas que ayudaron a reconstruir el país, “en momentos de emergencia”, insinuando un carácter sacrificado, casi heroico.

La Cámara se basaba en que entre las obras no pagadas había 521 contratos autorizados por la Dirección General de Caminos (DGC) y Covial para atender las emergencias de la tormenta Agatha, de finales de mayo de 2010, durante la administración de Álvaro Colom.

El monto de todos ellos es de Q495.4 millones, un 14.64% del total de la deuda del CIV. Incluso, hay siete proyectos, por Q2.7 millones, de contratos firmados para atender la tormenta Stan, de octubre de 2005, y 44 obras descritas como emergencias por Covial, de 2003 a 2010, que alcanzan Q139.3 millones.

El ministro Sinibaldi tenía meses de salir públicamente en defensa de los constructores, redondeando el argumento de la salvación empresarial de la nación en momentos difíciles: la deuda del Estado los ha dejado sin liquidez y, si no se les paga, en emergencias futuras carecerán de la capacidad de salir al rescate de este país, que es tan vulnerable.

El camino a seguir

¿Por qué pagar deuda con bonos destinados a inversión pública?, se preguntaban los diputados opositores al proyecto, que suman 77 votos en el Congreso.

Por ejemplo, Barreda, diputado de UNE, proponía que la deuda se incluyera en el gasto ordinario del CIV a través de un plan de pagos determinado en un período de tiempo prudencial. “Si no, lo que estamos haciendo es pagar deuda con más deuda, y eso no es lógico”, dijo.

“El otro mecanismo que existe (para pagar la deuda) es utilizar el presupuesto ordinario, castigando la inversión pública y la infraestructura vial”, dijo Alejando Sinibaldi ayer en conferencia de prensa después de anunciar que se había colgado en la página web del Ministerio una nueva versión del ‎informe de deuda, que ya incluye NOG y SNIP de todos los proyectos. Según Sicoin, el Ministerio de Comunicaciones tiene Q4,464.2 millones asignados para este año para el desarrollo de infraestructura vial, construcción de obras públicas y programas de reconstrucción por emergencias pasadas, el 74.11% de todo el presupuesto de la institución.

Mientras el Ejecutivo se preocupaba por hacer números del presupuesto del CIV, otras instituciones lo hacen de los efectos macroeconómicos que podría tener la aprobación de bonos y préstamos. En ese escenario, el déficit fiscal podría llegar a situarse, según las preocupaciones del Banguat, por encima del 3.0% del PIB, y el nivel de la deuda pública ascendería al 25.5% del PIB, en lugar del 24.7% que se esperaba para este año, contraviniendo las recomendación de la Junta Monetaria.

Algo que ayer el presidente, Otto Pérez Molina, descartó: sus previsiones, con bonos y préstamos, apuntan a que el déficit fiscal se mantenga en un rango del 2.2% al 2.5% con respecto al PIB.

Otros economistas, como Paulo César De León, director del Central American Business Intelligence (CABI), y Enrique Godoy, sostienen que el déficit no se disparará dada la lentitud del Gobierno para ejecutar el presupuesto. Según ‎Sicoin, de enero y junio de este año se ejecutó el 40.9%, de los Q66 mil 985 millones aprobados para este ejercicio. “De seguir así, no se ejecutará más del 80% del presupuesto asignado para 2012 y, aún con la aprobación de los bonos, el déficit se mantendrá en torno al 2.2% o 2.4% del PIB, toda vez no se aprueben los préstamos”, sostenía Godoy.

Ricardo Barrientos, economista del Icefi, que ayer lanzó la campaña #‎NOalosbonosgt por considerar que la deuda es ilegal, cuestionó que el visto bueno dado por la Junta a la emisión esté amarrado a que el déficit fiscal no superara el 2.2% del PIB para 2013 y 2014. “¿Cómo se puede dar esta condición si el presupuesto de 2013 ya contempla un déficit de 2.4% del PIB y el aumento de los bonos supone un 0.8% del PIB?”, preguntó.

Otros economistas están menos preocupados por el déficit que por la inflación. Una inyección de Q3,500 millones podría provocar un aumento de la oferta de dinero en el sistema, lo que podría detonar un proceso inflacionario. Todo esto junto al aumento de la deuda pública de un Estado con la segunda recaudación tributaria más baja de la región, después de México.

Otros cálculos

Ayer, en el Congreso de la República también se hacían números. De otro tipo. Cantidades de votos. Se calculaba que el PP ya tendía 88 votos a favor de la iniciativa y cabildeaban los 17 faltantes para poder someterla al pleno bajo urgencia nacional, lo que permite su aprobación en una sola lectura con 80 votos. Bajo esa lógica aritmética, la propuesta del gobierno central entraría al pleno con los votos suficientes para frenar cualquier reforma de curul que pudiera presentarse.

La aprobación del paquete presentado por el Ejecutivo depende todavía de negociar los votos necesarios, una negociación que no será pública, dejando su llegada al pleno para finales de este mes o principios del otro. Hoy, por ejemplo, Pedro Muadi, diputado del PP y presidente del Congreso, anunció que las prioridades para el inicio del segundo período de sesiones serán el paquete de ley de transparencia y el antejuicio a la ministra de Educación, Cyntia del Águila.

De aprobarse la iniciativa, el siguiente paso lo tendría que dar el Ministerio Finanzas Públicas. Es el que debe determinar qué porcentaje de los bonos se colocarán en el mercado interno y cuál en el externo.

La última colocación en moneda nacional en el mercado interno fue de Q7,120.2 millones, a una tasa de interés promedio de 9.14% y un plazo promedio de 12.7 años.

¿Qué interés se va a pagar por los bonos? Aún no se sabe, dado que todavía no conocen las condiciones en que se venderán.

Y esto será una negociación en la que mandará la necesidad de dinero de un Estado sin capacidad de obtener muchos recursos propios frente a las exigencias del mercado.