La SIT con Tigo: «rápida» y «transgresora»
La SIT con Tigo: «rápida» y «transgresora»
No alcanzaba ni un día completo como superintendente de Telecomunicaciones y el personal permanente estaba de vacaciones en la víspera del año nuevo de 2021, cuando Marco Baten firmó la resolución SIT-DSI-664-2020 en la que ordena desocupar la frecuencia ideal para el internet 4G y 5G, pero haciendo una excepción que favorece a Tigo. Este acto le ahorraría millones a la telefónica y entraría a subasta, y ahora es señalado por la Contraloría General de Cuentas (CGC) como «rápido», «abrupto», «contradictorio» y «transgresor de la ley». El informe fue entregado a la Fiscalía Contra la Corrupción para investigar un posible abuso de autoridad.
El oficio en cuestión —el mismo por el que su predecesor, José Monterrosa Menzel, fue despedido el 23 de diciembre de 2020, solo cinco meses después de haber asumido en el cargo, por no acatar la orden dada por el presidente Alejandro Giammattei para avalarlo— permite que la SIT retirara a todas las empresas, organizaciones, iglesias y personas que poseían un título de usufructo en la banda 700 MHz, con excepción de Comunicaciones Celulares, llamada comercialmente Tigo, bajo el argumento de mantener el «derecho adquirido» por la telefónica un año atrás, un usufructo que ocupa el 30% de la frecuencia. «Estamos hablando de millones de dólares por 25 años», explicó Monterrosa en una entrevista radiofónica en 2021, al periodista Juan Luis Font.
[relacionadapzp1]
Aprovechar correctamente la banda 700 mejoraría la calidad del internet y lo abarataría, no obstante, actualmente la ocupan la televisión abierta, algunos canales educativos, radios y grupos religiosos. Es decir, está subutilizada. Hasta 2020, quien tenía más control sobre esta frecuencia era el magnate mexicano Ángel González, propietario de los canales 3, 7, 11 y 13, señalado en diversos casos de corrupción. Actualmente esos derechos los posee Tigo.
La decisión de Baten fue impugnada por la Procuraduría de los Derechos Humanos, que consideró que el pueblo de Guatemala perdería con esta transacción; por la multinacional Claro, del grupo América Móvil propiedad del también mexicano Carlos Slim, quien reclamó que se estaba faltando al principio de competencia dictaminado en la Ley General de Telecomunicaciones; y ahora por la Contraloría en un informe especial de auditoría solicitado por el Ministerio Público (MP).
Regulación selectiva
El año pasado, Tigo pasó a manos de la multinacional Millicom, con sede en el Ducado de Luxemburgo, luego de pagar 2,200 millones de dólares en efectivo por todas las acciones de Mario López, el primer centroamericano en entrar a la lista de multimillonarios de la revista Forbes.
El documento firmado por Baten, por principio, mandaba a reordenar las frecuencias de la banda de 700 MHz para que, con adecuadas «especificaciones técnicas» Guatemala, por fin pudiera contar con un «correcto aprovechamiento» del espectro idóneo para la telefonía móvil de última generación, siguiendo los parámetros técnicos internacionales recomendados por la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT).
Es decir, para aprovechar la banda es imperativo limpiar las frecuencias, trasladarlas a otro renglón donde puedan seguir operando, y subastar de manera pública los espacios disponibles del espectro como se ha hecho en otras fronteras. En otros países este procedimiento ha permitido, entre otras cosas, el desarrollo de la radio y la televisión digital y de la telefonía 4G y 5G.
[relacionadapzp2]
Sin embargo, esa limpieza que permitía explotar la banda excluía a «los operadores móviles» que ya contaban con el derecho de usufructo adquirido. Dicha aclaración escrita en plural resulta sarcástica, pues la única compañía telefónica presente en la banda 700 en ese momento, era Tigo, que había adquirido los rangos de 704 a 752 MHz, de 770 a 778 MHz y de 794 a 800 MHz.
Lo correcto habría sido liberar totalmente a la banda de radiofrecuencias y, entonces, ya limpia, atravesar un procedimiento de subasta pública, según indicó la propia auditoría de la CGC. También enfatizó que Baten, en su afán por favorecer a Tigo «transgredió» la Ley General de Telecomunicaciones al no fomentar la competencia y al no administrar y supervisar de forma correcta la explotación del espectro radioeléctrico.
Derechos inexistentes
Uno de los principales hallazgos de la CGC está centrado en un principio que en la auditoría se señala como «inexistente».
En diversas entrevistas, Baten afirmó que continúa evaluando el proceso de subasta y que, si su resolución firmada en diciembre de 2020 sacó a todos los ocupantes de la banda 700, excepto a Tigo, es porque «respeta los derechos adquiridos» por la telefónica durante la compra de las repetidoras de canales de audio y video a Mario López.
El término de derechos adquiridos lo menciona la Ley de Telecomunicaciones de 1996, y explícitamente se refiere a quienes adquirieron títulos antes de ese año. El objetivo del artículo es asegurar que quienes poseían una frecuencia hasta ese momento, pudieran continuar utilizándola, ahora bajo la calidad de usufructo pero no mencionaba casos futuros. Es decir, cuando Baten afirma que «no se les está reconociendo (la compra que hizo Tigo a González), ni tampoco les estamos diciendo que los pierden» se está aferrando a un concepto que no cabe dentro de la ley.
[relacionadapzp3]
Baten también ha insistido en que no existen antecedentes en la SIT para determinar que el usufructo adquirido por Tigo debe ser trasladado indiscutiblemente a otra frecuencia. No obstante, Plaza Pública constató que sí existe tal precedente. Por ejemplo, el técnico de frecuencias, Jorge Ávila, el 3 de diciembre de 2020 indicó al coordinador de comprobaciones radioeléctricas de la SIT que siguiera las recomendaciones hechas desde hace años: trasladar a todos los usuarios de la banda 700 (24 en total) a la banda 600, para liberar y subastarla completamente.
A pesar de este y otros antecedentes, Baten insiste en que «no existen resoluciones distintas a las emitidas por despacho (su oficina). Lo que existe son solo consultas y opiniones que no tienen relación directa al reordenamiento y las mismas no son vinculantes»
Otra limitante para Tigo: el usufructo no puede ser utilizado para transmitir internet
El ex superintendente Raúl Solares, que encabezó la SIT entre 2016 y 2017, coincide en que, si bien las frecuencias podrían ser las mismas, no lo son «las características» de uso. La negociación entre González y López, si bien podría ser legal, pues el mercado secundario (es decir, vender derechos entre dos entidades privadas sin participación del Estado) lo permite, lo cuestionable radica en el cambio de uso de la frecuencia que podría darle la telefónica.
Los cuatro canales de Ángel González que estaban en la banda 700 y que Mario López adquirió en el mercado secundario en 2019 en realidad fueron otorgados a González como transporte de señal de los canales primarios (el 3, el 7, el 11 y el 13) o sea, estaciones repetidoras. Según un acuerdo ministerial de 1987 no entraron en concesión, sino que contaban únicamente con un derecho temporal que a la postre, con la entrada en vigor de la Ley General de Telecomunicaciones en 1996, se convirtieron en usufructos.
[relacionadapzp4]
En términos simples, cuando Ángel González adquirió los canales 51, 55, 60, 64 y 68, el título especificaba que estaba facultado únicamente para utilizarlos como transporte de señal, no para enviar señal de radio o televisión a los hogares.
La Contraloría refuerza este punto advirtiendo que una resolución previa de la SIT, fechada en 2005 y que continúa vigente, prohibió cualquier trámite de adjudicación de frecuencias reguladas entre los 572 y los 806 MHz, «debido a que en ese rango de frecuencia también se incluyen las atribuciones de servicios fijo, móvil y móvil por satélite, de acuerdo a la Tabla Nacional de Atribución de Frecuencias, y estos pueden afectar o ser afectados por la reestructuración» y «toda solicitud de adjudicación en dichos rangos para sistemas orientados a operar tales servicios deberá ser igualmente denegada».
La decisión de Baten también entró en contradicción con un oficio de la Gerencia de Frecuencias y Radiodifusión de la SIT fechado en 2019, que establecía que los derechos de usufructo serían objeto de reubicación «a fin de garantizar una gestión eficiente del espectro radioeléctrico y así beneficiar a la población de Guatemala».
Argumentos en contra de Baten
El informe de la CGC retomó los dos recursos de revocatoria interpuestos ante la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Comunicaciones. Uno fue elaborado por el entonces Procurador de los Derechos Humanos, Jordán Rodas, quien aseguró que los supuestos derechos adquiridos fueron utilizados «inadecuadamente» pues su objeto real se orientó en «beneficiar a una entidad que adquirió una frecuencia de audio y televisión, pero que con el cambio utilizará la misma como de telefonía móvil».
Por su parte, la firma Claro basó la queja en su interés de adquirir derechos de usufructo de la misma banda que tomó anticipadamente su único competidor en Guatemala. En 2019, Claro compró a Telefónica Movistar por 333 millones de dólares. Así el gigante latinoamericano invocó el primer artículo de la Ley General de Telecomunicaciones, que garantiza el fomento a la competencia entre los prestadores de servicios de telecomunicaciones, por lo que «la SIT no puede ni debe emitir o crear normas que beneficien a un competidor en detrimento de otro».
[relacionadapzp5]
Ambos recursos fueron declarados «sin lugar» por la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Comunicaciones, aunque la Procuraduría General de la Nación, la abogada del Estado, ordenó que se realizaran nuevas diligencias para resolver «en definitiva» y «apegado a la legalidad y juridicidad del caso».
Al ser cuestionada acerca de la resolución de Baten, en beneficio a Tigo, y de la auditoría de la Contraloría, Claro se limitó a matizar por escrito que la compañía brinda soluciones «tecnológicas e innovadoras para satisfacer sus necesidades y la de sus clientes» como una «aliada que las empresas necesitan en su proceso de transformación digital». Tigo y Baten fueron consultados por Plaza Pública por los hallazgos de la CGC, pero hasta el cierre de la edición no emitieron comentarios al respecto.
Regular para que nada cambie
En diversas ocasiones el antecesor de Baten, José Monterrosa, narró cómo ante las cada vez más intensas presiones para elaborar el dictamen que «reordenaría la banda 700» de parte del viceministro de Comunicaciones, Rodolfo Letona, acudió al presidente de la República, Alejandro Giammattei, en quien depositó su confianza para parar lo que consideraba una ilegalidad.
En una entrevista otorgada al medio digital Soy502, Monterrosa dijo que intentó explicarle a Giammattei la situación, pero jamás le dio la oportunidad de explicar la situación. En cambio, «de forma prepotente», le reiteró que así debía de proceder. Ahí entendió que las órdenes superaban al Ministerio de Comunicaciones, venían «de más arriba»; aun así, decidió oponerse. Al final, el 23 de diciembre de 2020 a Monterrosa le fue notificada su destitución.
El economista José Luis Moreira explica que estas acciones son parte de un juego de microrregulaciones y barreras no arancelarias a la competencia.
Moreira describe que hay reglas, disposiciones y dictámenes que pueden llegar a restringir la competencia en determinados mercados, lo que da pie a una «captura regulatoria» que favorece a grupos de poder con el abuso de entidades reguladoras del mercado a través de distintas modalidades .
Establece cuatro categorías para estas regulaciones externas a las instituciones: por la fuente de la captura, ya sea a los tomadores de decisiones o a los supervisores; por el momento en el que se concreta, si es durante el diseño de nuevos marcos regulatorios o una captura al andamiaje ya existente; por la legalidad o ilegalidad; y, finalmente, si es de forma directa a la agencia reguladora o si se da indirectamente, por ejemplo, a través de cargos de elección o nombramientos.
Aplicando estas categorías en el caso de Tigo y la banda 700, la captura ocurrió en más de un nivel. Moreira, en entrevista con Plaza Pública, advierte que la sustitución de Monterrosa por Baten podría encuadrar en una captura indirecta debido a que «se está dando desde la instancia que nombra al regulador, que es la Presidencia de la República» y no queda clara «la relación directa del actual superintendente con Tigo o con Albavisión», aunque también tiene rasgos de una captura directa debido a que la propia institución da muestras de estar capturada.
Marco Baten, un ingeniero en Sistemas de Información y Ciencias de la Computación por la Universidad Mariano Gálvez, trabajó previamente como subgerente de la Empresa Guatemalteca de Telecomunicaciones (Guatel) y como subdirector ejecutivo en el Ministerio de Educación, como jefe de Redes, Seguridad y Soporte Técnico.
Un caso en el que hay evidencia de una captura directa en el Estado, menciona Moreira, fue la designación como ministro de Economía de Acisclo Valladares hijo, pues «Tigo prácticamente puso a Acisclo Valladares como ministro» en la Administración de Jimmy Morales. Y antes lo había hecho en la de Otto Pérez Molina, cuando Valladares fue designado como el director del Programa Nacional de Competitividad de la misma cartera.
Otro tipo de captura ocurrida en torno a la resolución SIT-DSI-664-2020 firmada por Baten es la que Moreira denomina como «ex post» porque «la captura se da en un marco legal existente, porque la ley ya existe, el marco institucional está, y se está capturando en este caso la discrecionalidad del funcionario de otorgarle o no la frecuencia a un operador».
También, hay capturas de los entes regulatorios por su legalidad: «Las que son legales, entre comillas, pero no legítimas, pero también están las que pueden entrar en la ilegalidad», aunque respecto a la resolución de Baten, «eso ya le compete a los abogados y a las autoridades», indica.
Moreira agrega que el problema fundamental detrás de la captura de la institución «es que al no hacerse una subasta como debe de ser, prácticamente se regala el dominio público y se abre el camino para que haya una extracción de rentas a los consumidores de parte de las empresas, sea quien sea, si es Tigo o es Claro, pues por una parte no se tiene competencia y, por otra parte, hay una defraudación directa al Estado de esos bienes, ya que el Estado es el dueño de esas frecuencias».
Además, habría «que invitar a un tercer operador; así se aumentan las presiones competitivas y se reducen los costos de colusión que, al día de hoy, está claro al hablar de la telefonía móvil», asegura Moreira.
En la actualidad, Tigo es el único operador móvil con esa clasificación en la banda de 700, con 48 MHz a su disposición. Los demás usufructuarios son la Fundación Enlace Guatemala, la Academia de Lenguas Mayas, la Iglesia Católica, la Iglesia Ministerio de Motivación Cristiana y el abogado constitucionalista Adrián Catalán Sican.
La telefónica Claro, por su parte, ostenta varias frecuencias en la banda siguiente, de 800 MHz, donde también tiene participación Tigo, la Presidencia de la República, el Ministerio de la Defensa, la Vicepresidencia y otras empresas.
A la Contraloría también le pareció extraño que mientras que entidades como la Universidad Francisco Marroquín y los canales nacionales, además de los otros participantes de la banda 700, sí fueron notificados por la SIT de la resolución de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Comunicaciones, no se hizo lo mismo con Claro, pese a ser directo interesado por haber impugnado la resolución del superintendente que velaba por el derecho de uso adquirido con antelación de Tigo en la banda 700.
Es posible que sin las acciones a favor de Tigo su dominio en el mercado guatemalteco estaría en riesgo, pues aunque posee el 53% de usuarios móviles en el país, el resto está en manos de una sola empresa: América Móvil, que se divide en dos compañías: Telecomunicaciones de Guatemala (Telgua) y Claro. Lo que sí es seguro, es que la consolidación de la venta de las acciones de Mario López tras asegurar el control de la banda 700 le dejó una amplia ganancia, mientras que a Millicom le representó un crecimiento de 40.9% entre el primer trimestre de 2021 y el de 2022, según sus reportes financieros.
Un alto funcionario de la SIT, que pidió anonimato, aseguró a Plaza Pública que los gerentes de Regulación de Frecuencias, prácticamente, desde su inicio a la fecha ha tenido una presunta relación de dependencia con las televisoras y las empresas de telefonía, por lo que cuestiona «la real independencia de la SIT». El exfuncionario agregó que no se han limitado a esa entidad, sino también «mueven sus tentáculos a otras posiciones de Gobierno». Incluso, al momento de elaborar la ley hubo una «presión desde la más alta autoridad» para no incluir el tema de «competencia», aseguró el funcionario.
Por su parte, el diputado opositor Samuel Pérez, dijo a Plaza Pública que «Tigo tiene una incidencia fuertísima, como casi ningún otro grupo de poder económico en el país en temas de financiamiento y en la elaboración de políticas públicas que responde a las nulas condiciones de competencia». También sostuvo que el país carece de infraestructura que pueda garantizar la competencia y tampoco existe una defensa a los consumidores del servicio, pues la Dirección de Atención y Asistencia al Consumidor (Diaco) «está totalmente limitada. No puede entrar cuando hay una Superintendencia específica, como el caso de las telecomunicaciones».
En el corto plazo tampoco habrá una transición digital en Guatemala y menos ahora, que comenzó la pre-campaña por la Presidencia, agregó Samuel Pérez al valorar que en la mira de los poderes ocultos del país están las elecciones de contralor, que es «la llave de las candidaturas», pues se encarga, entre otras cosas, de otorgar los finiquitos a los candidatos que ostentaron cargos en la administración pública. Además, «empieza a haber problemas en el oficialismo, divisiones, no creo que en corto plazo vaya a haber esa discusión».
La subasta es una oportunidad millonaria
Las condiciones del internet en Guatemala son malas. El censo de 2018, advertía que solo el 17.3% de los hogares del país contaban con el servicio. Y, peor aún, menos del 30% de los habitantes usaban internet móvil o residencial, situación que se agudizaba en áreas rurales, donde solo el 15% de la población tenía acceso a la red, mientras que en las zonas urbanas al menos el 42% de la gente accedía al servicio. Además, de los 20.8 millones de teléfonos personales en operación, en ese momento, menos del 8% tiene un «plan de crédito pospago», que les asegura contar con acceso a la red.
Guatemala también tiene pobres resultados en telecomunicaciones, pues de acuerdo al Índice de Competitividad Global 2019 del Foro Económico Mundial, en cuestión de tecnologías de la información y comunicación, el país que preside Alejandro Giammattei ocupa el puesto 110 de 141 países evaluados en el mundo. Además, ocupa el peldaño 132 en cuanto a suscriptores de internet de banda ancha móvil y el 99 en banda ancha fija; mientras que es el 95 en suscriptores de internet de fibra.
En las características generales de la población censada, también correspondiente a los mayores de 7 años de edad (más de 12.5 millones de habitantes), alrededor del 62% de personas dijo durante la elaboración del censo de 2018 que sí usa el teléfono móvil, contra un 37% que no lo usa o no tiene y un 1% no declarado.
Que el internet en Guatemala sea de mala calidad también se debe, en parte, a que la banda de 700 MHz está desperdiciada, pues no ha habido una transición formal que permita su correcto uso de acuerdo a estándares internacionales que, de cumplirse y trasladarse a la frecuencia ideal, la cobertura sería mayor y más barata.
Eso lo tiene claro la UIT, la entidad mundial a cargo de dar recomendaciones para el mejor manejo de las frecuencias. Desde hace años, ha insistido a Guatemala para que despeje la banda 700 para los operadores de telefonía móvil e internet por medio de una subasta, cuya transacción representaría un ingreso millonario para el Estado en Guatemala. En Brasil, por ejemplo, el ente regulador del espacio radioeléctrico otorgó el usufructo de 20 Mhz de la banda 700. Recibió 2,400 millones de dólares a cambio, esto equivale al 10% de la deuda pública de Guatemala.
En 2020 todo parecía listo para iniciar por fin la subasta, sin embargo, la resolución de cambió las reglas del juego.
A la historia del usufructo y por qué no podría usar la banda 700 Tigo, se le suman distintos casos de corrupción procesados por la Fiscalía. Uno de los más relevantes es el relacionado a supuestos sobornos entregados a diputados durante el gobierno del Partido Patriota, con el objetivo de pasar la llamada «Ley Tigo», que inició como un proyecto para bloquear la señal telefónica en las cárceles y se convirtió en un instrumento para blindar, aún más, al duopolio de las telecomunicaciones.
La Fiscalía Contra la Corrupción del Ministerio Público que dirige por cuatro años más Consuelo Porras, tras haber sido reelecta en un cuestionable proceso de postulación, tiene en sus manos la braza que podría definir el futuro de Baten y de la operación que, de momento, tiene a Tigo con ventaja; en un país en el que ni su más acérrimo y único rival en el sector tiene claro qué hacer y decir, mientras envejece un plan que, como en otros países de la región, debió implementarse casi diez años atrás.
[embedpzp1]
***
Este reportaje forma parte de la serie sobre microrregulaciones Capitalismo a la chapina.
Más de este autor