A las puertas de la disputa por la conducción del Estado

Desde 2015 la presentación de los casos judiciales de alto impacto y la conmoción popular generada por estos, despertaron la expectativa de una posible depuración de entidades y actores, cuyas relaciones y roles privilegiados enquistados dentro del sistema político, han cooptado el Estado.

La lucha contra la corrupción, más que una batalla por la mera depuración del sistema político, cobra sentido en la defensa de los intereses de los pueblos que integran Guatemala, para encontrar en la institucionalidad pública un vehículo que conduzca a la atención de sus necesidades de bienestar de manera sostenida. El presente texto analiza algunos eventos que marcan dinámicas en diferentes dimensiones de la realidad nacional y regional.

1. La lucha contra la corrupción como preludio al cambio de autoridades

​a) Un legado pernicioso en construcción

Jimmy Morales asumió la Presidencia con un difícil reto de gobernanza, al no contar con una bancada significativa en el Congreso; aun así su elección provocó la expectativa de que el apoyo popular obtenido en las urnas le facilitaría el apoyo político para recuperar las capacidades institucionales del Gobierno, para responder a las necesidades de la población. El reto de recuperar la confianza ciudadana se impuso frente a la desconfianza provocada por los casos de corrupción que involucraron a toda la alta jerarquía gubernamental liderada por el general Otto Pérez Molina.

Desde el primero y al finalizar el segundo año de gobierno, la falta de sentido de largo plazo a través de políticas de Estado, la debilidad y sostenido deterioro de la institucionalidad pública y la incapacidad de focalizar el ejercicio gubernamental (sano, técnico, pertinente y oportuno) en sujetos y áreas más vulnerables, explican los bajos niveles de ejecución presupuestaria, que se ven agravados por la persistencia de opacos procedimientos de utilización de los recursos públicos. Así, las crisis multidimensionales, ya complejas, tienden a exacerbarse. Los intentos por enunciar y concretar prioridades presidenciales y sectoriales se vislumbran imposibles de alcanzar.

La evidencia más grave se encuentra en las políticas sociales a cargo del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), que en 2017 cerraron con un 58% de ejecución; una realidad crítica para Guatemala, que la ENCOVI 2014 ha caracterizado con un alarmante índice del 23.36 % de población en pobreza extrema.

La inoperancia de la institucionalidad también se refleja en la infraestructura vial, cuya desatención ha provocado una grave crisis de conectividad en el país, precarizando las condiciones de funcionalidad, viabilidad y competitividad territorial y nacional. Todo esto afecta, sobre todo, a pequeños productores locales y se relaciona con el aumento de las desigualdades sociales. El Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda se encuentra entre las carteras con ejecución presupuestaria más baja de 2017.

La tragedia del Hogar Seguro Virgen de la Asunción cumplirá un año el 8 de marzo, y recordará cómo la negligencia institucional cobró la vida de 41 niñas en custodia del hogar y afectó de manera permanente la vida de otras 15 que resultaron gravemente heridas. Los sucesos han permitido exponer la precariedad administrativa en sus distintos ámbitos: protocolos inexistentes o ignorados; mandatos constitucionales que no fueron observados; escasa o nula coordinación institucional; procesos de investigación lentos, son solo algunos de los elementos que exponen un sistema de protección a la niñez y a la adolescencia fallido.

El malestar y la indignación generados por la tragedia, así como la negligencia e indiferencia institucional en el deber de garantizar la vida y la seguridad como derechos fundamentales, no permitieron el debate para el fortalecimiento del sistema de protección, ni reformas en la gestión administrativa de la Secretaria de Bienestar Social. Una cuestión que debe reivindicarse en vez de asumirla como causa perdida.

En paralelo al desempeño de las carteras a su cargo, el Presidente en conjunto con los presidentes de los otros poderes del Estado han mostrado actuaciones inconsistentes y hasta contraproducentes frente a las necesarias reformas al sector justicia.

Lejos de procurar condiciones y medios para impulsar tales reformas, el Presidente ha mostrado claramente su intención de impedir el avance de procesos de investigación en su contra, de su hijo y hermano por casos que, presuntamente, los involucran en corrupción y financiamiento electoral ilícito. Las frustradas reformas al sector justicia se han sumado a un pernicioso legado gubernamental, aún en construcción.

b) La resistencia a la lucha contra la corrupción

Las reformas al sector justicia fueron bloqueadas en el Organismo Legislativo con apabullante apoyo de la bancada oficial porque amenazaban los intereses de aquellos actores que detentan poder en Guatemala.

Las diferencias sobre la iniciativa de reforma fueron abordadas en el Congreso no con mecanismos de debate parlamentario, sino con estrategias de polarización. De manera que el debate sobre una iniciativa que buscaba desconcentrar el control del sistema de justicia y eliminar la participación corporativa de sectores en la elección de jueces y magistrados fue anulado bajo el pretexto que la iniciativa contemplaba el reconocimiento a la justicia de pueblos originarios. La discusión no fue retomada aun cuando los pueblos originarios renunciaron al reconocimiento de sus sistemas en la iniciativa de reformas. El proceso evidenció que la oposición a la reforma no se limitó a las propuestas técnicas de derecho constitucional, sino que se convirtió en el pilar de la defensa de los intereses sectoriales al sistema político cooptado.

Los sectores de poder que temporalmente se habían plegado al apoyo público del MP y la CICIG, por la magnitud de los casos de corrupción develados, fueron retirando de manera paulatina dicho apoyo, en la medida en que actores cercanos a ellos se vieron involucrados.

El accionar sistemático del MP y la CICIG en la investigación de casos contra la corrupción, ha permitido desnudar la manera corrupta e ilegítima en que distintos grupos de intereses políticos y económicos han mantenido control del Estado. El avance de los procesos ha sido frenado en buena medida por el litigio malicioso y la sobrecarga en el Organismo Judicial. El conflicto de interés en la selección de jueces y magistrados es concausa originaria de la debilidad estructural del Organismo Judicial para garantizar justicia pronta y cumplida, frente a los amplios recursos utilizados para acceder a privilegios ilegales.

El mayor símbolo de la resistencia a la lucha contra la corrupción lo han generado los intentos por expulsar a la CICIG y al Comisionado Iván Velásquez, iniciados con la declaratoria de persona non grata emitida por el Presidente Morales y detenida por la Corte de Constitucionalidad. Dicha acción se asume como una respuesta a la solicitud de antejuicio contra el Presidente, presentada por el MP y la CICIG, por la presunta comisión de financiamiento electoral ilícito durante la campaña electoral.

En la resistencia a la lucha contra la corrupción el accionar del Organismo Legislativo ha sido determinante. Aún sin la existencia de una mayoría parlamentaria, las distintas bancadas han alcanzado los acuerdos necesarios para garantizarse impunidad. De dichos acuerdos han resultado: el bloqueo a las reformas al sistema de justicia, el impase del antejuicio contra el Presidente, las iniciativas en beneficio de ganaderos, la aprobación de iniciativas que reducían las penas y permitían la conmuta de las mismas1.

La elección como Presidente del Congreso en 2018 de Álvaro Arzú Escobar, hijo del alcalde capitalino Álvaro Arzú2 y único integrante de su bancada, revela el peso que la figura del alcalde tiene como respaldo para el Presidente y las distintas bancadas que logran la mayoría simple en el Congreso, pues ocurre en un contexto decisivo en el que deben protegerse por los resultados de las investigaciones que se les han iniciado.

Los distintos hitos de la lucha contra la corrupción de 2017 han servido de preámbulo a la presentación de nuevos casos en las primeras semanas de 2018, mismos que han profundizado las hipótesis que exponen un extenso entramado de relaciones clientelares alrededor de los funcionarios públicos de turno.

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La presunta participación de miembros de administraciones pasadas, ex Presidentes, ex presidenciables y diversas categorías de servidores públicos en conjunto con empresarios y distintos personajes, expresadas en lo que MP y CICIG denominan redes político-empresariales, acentúan la imagen de un Estado cooptado

Así, la agenda de la lucha contra la impunidad y la cooptación no solo ha clarificado el rasgo sistémico de la corrupción sino que ha focalizado ejecutorias que se consideran fundamentales para provocar puntos de quiebre en ese orden perverso. En la lógica de la priorización, la agenda ha incluido acciones relacionadas con la instalación de la Comisión de Postulación para la elección de Fiscal General, continuará durante 2018 con los cambios en la Rectoría de la USAC y la elección de Contralor General de Cuentas. Alcanzará su punto más alto en 2019 con el recambio en los tres poderes del Estado y las autoridades municipales.

2. Síntomas de desaceleración en una economía excluyente

Aunque la tónica de los casos relacionados a la lucha contra la corrupción ha marcado la agenda pública, de manera permanente los indicadores económicos se constituyen en un marco de referencia objetivo para emitir juicios sobre las condiciones de vida de la población.

La economía guatemalteca se ha caracterizado por su comportamiento estable, según las principales variables macroeconómicas. El modelo económico muestra su carácter excluyente cuando, no obstante esa relativa estabilidad, ésta no se traduce en bienestar general para la población. Da cuenta de esta consideración el indicador de pobreza que, según la Encuesta de condiciones de vida de 2014, aumentó de 56.1% a 59.3%, entre 2010 y 2014.

Desde la superación de las crisis cambiarias y de inflación de 1989 y 1990, los altibajos económicos afectaron de manera directa a la población más vulnerable, y la estabilidad nunca generó condiciones propicias para sacar masivamente de la pobreza a una población que de manera sistemática ha optado por migrar.

Las remesas familiares enviadas por la población migrante se han convertido en el mayor aporte de divisas para la economía guatemalteca, con un incremento exponencial desde 2003. Las remesas sirven para oxigenar las frágiles condiciones de vida de las familias guatemaltecas, para quienes el tipo de cambio a la baja, constituye un golpe importante en su poder adquisitivo. Las remesas familiares han pasado de US$ 2,992 millones en 2005 a US$ 8,192 millones en 2017, cuando se experimentó el mayor crecimiento interanual en diez años.

El modelo exportador de la economía nacional, a diferencia de las remesas familiares, parece haber llegado al límite de sus posibilidades de crecimiento. Sin embargo, aquellas, pese a su (hasta ahora) crecimiento ininterrumpido, podrían no ser sostenibles debido a factores tanto de orden migratorio del gobierno estadounidense como de orden etario.

Se ha considerado que el valor de las exportaciones de los principales productos creció únicamente de US$ 10,400 millones a US$ 10,647 millones en 2015, con una cifra preliminar para 2016 que reflejaba una leve contracción de 200 millones. Este lento desempeño también se reflejaba en el sector de artículos de vestuario, el principal generador de divisas en el ámbito exportador, con ventas que se han estancado cerca de los US$ 1200 millones en los últimos siete años3.

El comportamiento de las remesas y su impacto en el Producto Interno Bruto (PIB) muestran que el modelo económico guatemalteco es un sistema que cierra las oportunidades de movilidad de las clases empobrecidas. Las obliga al tortuoso exilio de migrar al norte, mientras mantiene un equilibrio excluyente y concentrador con los recursos que éstos envían desde el extranjero.

Para el 2017, las expectativas de crecimiento económico del PIB se ajustaron de manera reiterada a la baja, situación que, por sí sola, no genera sorpresa, toda vez que los altos y bajos son normales en la economía. Lo que ha generado sorpresa es que, contra pronóstico, este ajuste a la baja se haya dado en momentos en que las condiciones económicas de los Estados Unidos (principal socio comercial del país) han experimentado un rebote en las condiciones de crecimiento, que Guatemala debería haber seguido. Las proyecciones oficiales para 2018 reflejan la convicción que el país se ensanchará paralelamente al desempeño de su mayor socio comercial, pero esas condiciones dependen en buena medida de la política monetaria y sus efectos en la producción local.

Sin embargo, es previsible que en materia de política monetaria el actuar sea tibio, como lo han reflejado las escasas acciones experimentadas en los últimos años respecto de las importantes variaciones en el tipo de cambio, que ha llegado a cotizarse por debajo de Q7.10 por cada dólar. La política monetaria errática y las variaciones severas del tipo de cambio afectan de manera directa al sector exportador y pueden generar, en el corto plazo, daños sustanciales a los pequeños productores rurales, que ahora compiten contra la producción mexicana que acarrea una ventaja cambiaria en la exportación de sus productos a Guatemala.

Las señales de desaceleración económica son alentadas por las precarias condiciones de ejecución del gasto público del Gobierno, que no ha superado el 92 por ciento de un presupuesto que el propio gobierno diseñó. A diferencia de administraciones pasadas, ese porcentaje de ejecución en un segundo año de gobierno, no tiene otra explicación que la debilidad institucional sumada a la inoperancia administrativa, pues la disponibilidad en caja experimentó un aumento en circulante de más de 4700 millones de quetzales para septiembre de 2017.

La posibilidad de que a las condiciones de inestabilidad política se sumen precarios indicadores macroeconómicos por períodos prolongados, constituye, cada vez, un riesgo más cercano. El riesgo podría acelerar en el mediano plazo condiciones para la reforma del sistema político. Ninguna de las crisis políticas experimentadas por Guatemala en las últimas dos décadas ha coincidido con prolongados indicadores negativos en el ámbito macroeconómico.

En la coyuntura, las condiciones económicas bajo la sombra de una histórica estabilidad en el equilibrio descendente tienden a la desaceleración, esta vez activada por la inoperancia en la conducción del gobierno en un Estado precario.

3. La incompatibilidad del modelo económico con el ambiente

En Perfil ambiental de Guatemala 2010-2012. Vulnerabilidad local y creciente construcción de riesgo, el IARNA recuerda cómo a partir de la transición del poder militar al civil en 1986, la actividad institucional cambió pero manteniendo un enfoque productivista (anulando las opciones de conservación y restauración con enfoque territorial y pertinencia sociocultural). Muestra que el agotamiento, degradación y contaminación ambiental, principalmente por la actividad económica de gran escala e impacto, genera un detrimento creciente del ambiente profundizando la vulnerabilidad social, incrementando la indefensión frente a amenazas como la del cambio climático y ampliando el riesgo de ocurrencia de desastres.

En el imaginario urbano se ha posicionado la resistencia territorial rural a los proyectos extractivos como un freno a la economía. No obstante y pese a la evidencia, poco crédito han tenido las reivindicaciones sociales acerca de la necesidad de migrar de un esquema económico concentrador en lo económico, excluyente en lo social, depredador en lo ambiental y fallido en lo institucional, hacia un modelo diseñado a tono con los distintivos naturales y socioculturales y con las ventajas de orden económico que permita, sostenidamente, la configuración de una sociedad más equitativa.

De persistir el orden vigente, negando la connotación de bien público insustituible que tienen los componentes ambientales, las disputas de diferente orden y en diferentes espacios y niveles no cesarán.

En 2017 acciones constitucionales resguardaron los derechos de consulta a los pueblos originales q’eqchi’ en los proyectos Oxec I y II. Otra acción pendiente de sentencia mantiene detenidas las operaciones de la Mina San Rafael. Las acciones constitucionales han ventilado la discusión sobre el respeto al derecho de consulta de los pueblos originarios, pero poco o nada se ha avanzado en las reformas que garanticen el papel del Estado en la interlocución entre las aspiraciones locales de desarrollo con las inversiones promovidas desde el contexto nacional e internacional, y mucho menos que dicha interlocución se haga en el marco de una estrategia nacional de desarrollo concertada, y no como reacción a estrategias unilaterales de inversores.

El sentido supuestamente estratégico de la dimensión ambiental se limita a la articulación de una propuesta de ley de aguas. Pese a la necesidad de regulaciones explícitas sobre un bien que cada vez es menos accesible, la credibilidad y las capacidades de los organismos ejecutivo y legislativo así como el peso de un orden vigente, inspirado por el productivismo desmedido, no permiten vislumbrar un escenario que genere una legislación que garantice el agua en cantidad y calidad para todos los usos (consumo humano, productivo, recreativo, caudal ecológico y un bien de significado cultural) y para todos los habitantes de este país.

4. Entre la movilización ciudadana, la propuesta y la ausencia de condiciones de diálogo

Los actores sociales que acuerparon la iniciativa de reforma constitucional al sector justicia comparten la profundización de la lucha contra la corrupción como un mecanismo que permite rescatar y restaurar la institucionalidad pública, en la medida en que ésta democratiza el poder. Este interés impulsó el apoyo a las acciones penales de la CICIG y el MP en la lucha contra la corrupción.

La indignación frente a los pactos de impunidad reactivó a finales de 2017 la vinculación de los movimientos urbanos y rurales, en la movilización ciudadana de mayor envergadura coordinada desde 2015. El intento presidencial de expulsar al comisionado Iván Velásquez del país coincidió en la misma semana en que las fuerzas organizadas de estudiantes de la Universidad de San Carlos de Guatemala lograban después de 17 años retomar el control, por la vía democrática, de la Asociación de Estudiantes Universitarios “Oliverio Castañeda de León”. La coincidencia de los hechos motivó y permitió que las espontáneas respuestas de indignación se pudiesen canalizar en torno a una convocatoria consensuada de las distintas fuerzas sociales en el paro nacional del 20 de septiembre de 2017.

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La crisis de inestabilidad política, apenas dos años después de la de 2015, refleja que las circunstancias coyunturales están vinculadas a elementos sistémicos (visión de largo plazo en las prioridades públicas, institucionalidad, vitalidad ciudadana), que impiden la consecución de los fines del Estado.

Los hitos de reacción ciudadana han supuesto una alteración a la “normalidad”, en la medida en que acuerpan procesos de depuración institucional en pugna por el control del Estado4. Por ello, a diferencia de 2015, la crisis actual ha orientado, con sus limitaciones, nuevas demandas de cambio en las reglas del sistema político y del sistema electoral, para el control estatal en el 2020. Las condiciones imperantes en el organismo legislativo no han permitido que, vía el debate político, se alcance una salida institucional que permita modificaciones a dichas reglas.

La amplia gama de actores implicados en casos de corrupción, la conexión reiterada de directivos de grandes empresas y proveedores del Estado en casos de financiamiento electoral ilícito, tráfico de influencias y diversas formas de extracción de fondos públicos, han contrastado con la precaria institucionalidad pública y su deficiente capacidad de dar respuesta a las necesidades de bienestar, en una sociedad cuya pobreza ha aumentado.

Las condiciones de inestabilidad han acelerado la convicción impostergable de una reforma al sistema político, en todas las expresiones de movilización social. Este ha sido exacerbado por el estancamiento de la reforma constitucional al sector justicia, por la resistencia legislativa en los privilegios y la pérdida de legitimidad del presidente, por sus implicaciones pro impunidad.

Resulta atinada la identificación de los elementos del sistema de partidos políticos y del sistema electoral que podrían transformar las condiciones del sistema político en el corto plazo. Sin embargo, los procesos incipientes de organización y diálogo social han imposibilitado el avance de agendas mínimas en dirección a una reforma al sistema político, a condiciones que mejoren la conducción del Estado. Continúa siendo un déficit social la ausencia de mayor capacidad de concertación entre todos los sectores para empujar una agenda de cambios de manera consensuada. Ello se ha reflejado en la actitud del Congreso de la República cuando ignora la discusión de las iniciativas ciudadanas y del Tribunal Supremo Electoral para la reforma el sistema electoral.

En ese contexto la coyuntura da cuenta que las acciones contra la corrupción y la impunidad han activado con mayor profundidad las conexiones, redes y prácticas sistémicas de aquellos mecanismos de poder utilizados para perpetuar los beneficios sin que existan condiciones para un planteamiento de reforma política que modifique sustancialmente las condiciones de cara a un cambio de autoridades.

5. Las relaciones globales-nacionales: breve mención del Plan Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte (PAPTN)

El Plan surgió para hacer frente a las causas de la migración masiva de ciudadanos centroamericanos a Estados Unidos y se conecta con las prioridades de seguridad hemisférica de dicho país. La motivación principal fue la crisis de los niños no acompañados entre 2013 y 2014, que llevó a más de 60 mil menores a atravesar la frontera del norte.

En junio de 2017, los presidentes de Guatemala, El Salvador y Honduras sostuvieron una reunión con el vicepresidente y el secretario de Estado de Estados Unidos, para abordar los enfoques y avances del PAPTN, así como la visión del país del norte de fortalecer la seguridad del mismo.

En el país, generó revuelo las acciones de un grupo de diputados cuando contrataron, con fondos de terceros, a lobistas internacionales, con el fin de incidir en la agenda de relaciones internacionales de Estados Unidos con Guatemala. Acción que contrastó con las pasivas posiciones diplomáticas de Guatemala en su reacción frente a la decisión ejecutiva del presidente Trump, de dejar sin efecto el “programa de acción diferida para los llegados en la infancia” (DACA por sus siglas en inglés), que afectó a varios miles de migrantes de origen guatemalteco llegados con minoría de edad al territorio estadounidense. Falta por ver el impacto del programa del PAPTN en la disminución de los flujos migratorios de centroamericanos a Estados Unidos. De momento, el PAPTN se reafirma como el marco político a través del cual Estados Unidos ha reorientado sus recursos de cooperación y guiado las relaciones políticas y diplomáticas con los gobiernos de los tres países. Ello, teniendo en cuenta que se ha producido una disminución del presupuesto finalmente asignado por este país a dicho programa.

6. Consideraciones prospectivas

La exigua conducción del Gobierno se ha sumado al constante desgaste que la precaria institucionalidad pública ha experimentado. La combinación de estos y otros factores agudizan la necesidad de reformas estructurales en una sociedad cuya población, además, experimenta cambios importantes por motivos de migración y la modificación de sus proporciones etarias.

En la medida que la defensa de los actores de poder encuentre su bastión en el bloqueo de reformas que persigan la eliminación de privilegios y la democratización del poder, la crisis política continuará, atizando en la coyuntura grietas sistémicas en el diseño del Estado. La proliferación de espacios políticos de diálogo y discusión empezarán a cumplir una función moduladora de la expresión ciudadana, bajo el contexto de la lucha contra la corrupción. El uso de ese contexto refleja que la misma se ha convertido en la herramienta más eficaz para desnudar el uso del Estado en la obtención y retención de beneficios ilegítimos, por un extendido entramado de redes y estructuras.

En tanto los espacios políticos alcancen diversidad y legitimidad, en proporción a la efectiva conformación de la sociedad guatemalteca, resultará factible que se persiga un pacto concertado para atender el interés público de aquellas reformas que permitan la transformación del sistema político y aborden por lo menos: a) la organización y participación politica y electoral; b) la estructura del sistema de justicia; c) la eliminación de líneas paralelas de gestión pública; d) la reforma del servicio civil; y, e) la gestión territorial con miras a la efectiva formulación de las políticas de desarrollo urbano y rural.

A las puertas de la disputa por la conducción del Estado, es previsible que las expresiones de impunidad persigan perpetuar sus privilegios haciendo uso de los espacios de poder público. La ciudadanía, para capitalizar beneficios en visión de fortalecimiento institucional, requerirá de la combinación de las capacidades de auditoría y fiscalización con aquellas necesarias para la organización, el discernimiento y la reacción frente al cambio.