“Ministro, esto es un programa político”

Aquí entre nos.
Fecha de emisión: agosto de 2013.

Termina la música. Entra la imagen.

En la lejanía un volcán, y delante un campo, y en éste un labrador, y al frente la vicemandataria: sus brazos hiperactivos, sus ademanes como si quisiera parlamentar en una película muda, su entonación de acto cívico, y su mensaje. Roxana Baldetti propagando su mensaje:

“Es un gusto compartir con ustedes
que la distribución del fertilizante fue todo un éxito.
Repartimos fertilizantes en cada uno de los 334 municipios
de forma eficiente y ordenada.
Gracias a una convocatoria basada en información de RENAP,
logramos entregar,
de forma personalizada,
el fertilizante de las personas que más lo necesitan.
Así,
¡más de un millón de familias fueron beneficiadas!
La entrega se hizo a tiempo
¡como lo habíamos planificado!
Antes del inicio de las lluvias,
para que el fertilizante haga crecer nuestros cultivos y prospere nuestra tierra.
Para que sea transparente
(como debe de ser),
se usó un sistema digital
donde cada quintal estaba identificado por un código de barras,
para estar seguros que el fertilizante llega a manos de quien lo necesita.
De esta forma,
le damos un golpe a la pobreza
gracias al trabajo en equipo de todos y cada uno de los municipios,
dando un paso hacia la Guatemala que queremos
y merecemos tener.
¡Aquí están los impuestos de los guatemaltecos!
contribuyendo al desarrollo de nuestro país”.

Termina la imagen. Vuelve la música.

***

Meses antes, otra fecha: enero de 2013. Una reunión. Probablemente por primera vez un ministro de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA) puede esgrimir como argumentos los resultados de un esfuerzo tan meticuloso por evaluar el impacto y las relaciones de costo-beneficio y de costo-efectividad del subsidio al fertilizante. Todo lo que se había intentado antes era construir una línea de base, en 2007; y casi en simultáneo una investigación de la Asociación de investigación y estudios sociales (Asíes). El trabajo ahora lo han hecho en colaboración con el MAGA, el Instituto de Agricultura, Recursos Naturales y Ambiente (IARNA), de la Universidad Rafael Landívar, y la Facultad de Agronomía de la Universidad de San Carlos (Fausac). Ha sido difícil porque la información del programa es un galimatías lleno de agujeros (no hay información completa, minuciosa y creíble de casi nada, para casi ningún año: un constante “eso que pide no existe; eso no lo tenemos; de eso no hay”). Pero con grandes carambolas metodológicas, los investigadores han llegado a conclusiones depuradas y demoledoras.

Y ahora a Elmer López, el ingeniero agrónomo recién nombrado titular de la cartera de Agricultura, después de años de estudio académico del campo guatemalteco, le toca mencionarlas ante el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria. La primera conclusión general del informe es de lo más áspero: El programa de fertilizantes ha defraudado sistemáticamente las expectativas que generó. Después de algo más de dos lustros, no ha cumplido su objetivo de mejorar la producción de frijol y maíz, disminuir la inseguridad alimentaria, y reactivar la economía agrícola. El informe dice, literalmente: “el programa pudo no haber existido, pues con el grupo de productores no pasó nada”. Ni mejoró el ingreso de los agricultores, ni el rendimiento de los cultivos, ni la seguridad alimentaria de la población. Pero en realidad la cosa es peor. Quienes participaron en el programa experimentaron una mengua en el rendimiento de sus cosechas, por una caída brusca de las del frijol, al menos en el año 2011, que se pudo medir gracias a una triangulación con la Encuesta de Condiciones de Vida. En conjunto, cada quetzal que gastó el programa de fertilizantes ocasionó “la pérdida de Q1.28 para la sociedad guatemalteca”. En lugares como la India, subraya el estudio, la inversión pública en investigación y desarrollo agrícola devolvía Q6.93 por cada quetzal invertido. Aquí, el subsidio dilapidaba Q1.28. Q1 del programa. Q0.28 más en pérdidas de rendimiento. Eso, sin tener en cuenta lo que la investigación de Asíes llama gastos sociales, es decir, los gastos en los que incurren los agricultores para obtener los fertilizantes, y que según el think tank casi duplicaban el costo total para la sociedad del programa, al que define como clientelar.

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Desde entonces hasta la semana pasada, el estudio había permanecido inédito y sólo se conocía en círculos relacionados con el problema. Nadie se había opuesto de manera formal a que se publicara aunque Roxana Baldetti, la vicepresidenta del Gobierno y secretaria general del Partido Patriota (PP), se había quejado cuando Elmer López, aún secretario de Asuntos Agrarios, durante una negociación le había dicho a las organizaciones campesinas que el programa no servía. No era raro que a Baldetti le incomodara la contundencia de la prueba empírica: un estorbo en aquel diálogo. El estudio cerraba sus reflexiones globales con una estocada capital, diciendo “que los beneficios son nulos, que el destinatario fue equivocado y que los montos que se utilizaron hasta el momento no fueron más que un gasto para la sociedad guatemalteca que hubiese podido tener fines más productivos”, que todo ello se podía documentar, y que “esto cuestiona al Ministerio de Agricultura en su conjunto y permite inferir que, así como éste ha fracasado en la conducción de un programa que ocupó un porcentaje tan alto de sus responsabilidades, es posible que esté fallando en guiar el resto de la política agropecuaria del país”.

Además, existía toda una letanía de hallazgos entre los que sólo era posible encontrar tres halagadores: que el programa había demostrado una gran eficacia en entregar los sacos, que el costo administrativo de distribuirlos se redujo en más de tres cuartas partes entre 2008 y 2012, y que su capacidad de ejecutar su presupuesto era inaudita (aunque dado que por cada quetzal ejecutado se perdía Q1.28, esta virtud burocrática era contraproducente y el verbo “ejecutar” aquí evoque una guillotina decapitando billetes).

La investigación puso otros detalles en evidencia. Que los agricultores con acceso al crédito tienen un 4% más de posibilidades de ser agraciados con el subsidio en un programa que pretende ayudar subsanar las dificultades de acceso al crédito, y algo parecido sucede con los que son dueños de mayores extensiones de tierra. Que en 2007, el fertilizante fue a parar en el 36.7% de los casos a los agricultores con rendimientos más bajos, prioridad del programa, mientras el 60.4% fue a los que los tenían intermedios. Pero que en 2011, año electoral, la proporción cambió: los primeros crecieron hasta el 51.8%, a costa de los segundos (2.1%), y sin embargo el alza mayor ocurrió en un tercer grupo, el de los productores de mayores rendimientos y más de una hectárea de terreno, que llegaron a representar el 46.1% de los beneficiarios. Una hectárea es más que un campo de fútbol.

El estudio del IARNA y Fausac no analizó este aspecto en 2012, el primero del gobierno del Partido Patriota, y plagado de tropiezos y críticas por la adquisición del fertilizante, pero la investigación de Asíes expresaba que ni siquiera cumple sus propias prioridades. El Manual de Procedimientos del Programa de Fertilizantes para ese año señala que se debía dirigir a agricultores de maíz y frijol en pobreza y pobreza extrema de los 334 municipios, con prioridad en los municipios más vulnerables a la inseguridad alimentaria. Los municipios con índices altos o muy altos son 167. Plaza Pública solicitó la distribución geográfica del subsidio para los últimos años, necesaria para comprobar si se priorizó de acuerdo con ese mapa. El MAGA respondió que sólo dispone de ella para los años de 2001 a 2003, durante la administración de Alfonso Portillo. El Fondo Nacional de Desarrollo –Fonades–, que lo administra mediante un fideicomiso desde 2009, sólo dispone de ella para 2012 y 2013.

Mapa de inseguridad alimentaria y nutricional

El estudio también mostró que el número de sacos entregados a cada beneficiario ha disminuido entre 2000 y 2013 a una cantidad (2 sacos en 2012, 1 en 2013) que los técnicos del MAGA saben que es insuficiente, que no sirve para nada –en una evaluación del año 2003 hablaban de seis sacos necesarios por manzana de maíz y de cuatro por cada manzana de frijol. Que a cambio de disminuir el número de sacos por agricultor, ha crecido casi sin pausa el número de agricultores subsidiados, la clientela: del año 2009 al 2010, un 7.9% (de 602,554 a 650,048 beneficiarios); en el siguiente año, un 3.1%; y de 2011 al 2012, un 39.0%. Y que, estadísticamente, las conexiones sociales –ser parte de organizaciones comunitarias– fueron determinantes para acceder al subsidio.

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Al salir de aquella reunión de enero con el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria, el ministro intercambió unas palabras con el diputado Hugo Morán, que era el presidente de la Comisión de Seguridad Alimentaria del Congreso. Morán, miembro de la oposición y diputado del Partido de Avanzada Nacional, recuerda que López habló de su intención de eliminar el programa de fertilizantes, de que como no podía hacerlo de inmediato iba a reducirlo un 40%, y que si desde el punto de vista técnico el programa no se sostenía –y él sabía que no lo hacía, lo había reconocido–, no entendía cómo seguía en pie. Casi en privado, aquí entre nos, Morán se lo explicó con laconismo:

−Ministro, esto es un programa político.

El 18 de ese mismo mes Elmer López, investido como ministro tres días antes, declaró en una entrevista concedida a Prensa Libre que plantearía enterrar el programa, y añadía, admonitorio:

−Pero si sólo se continúa con la entrega, los cultivos van a seguir dañándose.

Desde aquellos días de enero hasta éstos de anuncios y propaganda, el discurso del ministro López con respecto al programa se ha ido atemperando. Ya los resultados no le parecen tan definitivos ni tan punzantes. Ahora considera que su conclusión principal es que no hay conclusiones, es decir, que “no se puede demostrar que haya causado un impacto”, es decir, que “no se sabe si tiene o no impacto”, porque “no hay consistencia con la información recogida” en el campo. Hoy, opina el ministro, todavía no sabemos. Y lo dice aunque la investigación en la que, como recuerda, él colaboró antes de ocupar el cargo, exprese sus hallazgos de manera rotunda. Hay ciertas cosas que se saben con razonable certidumbre pese a que un programa que ha gastado Q2,500 millones en doce años haya sido incapaz de generar, ordenar y archivar su información básica. Se sabe “que los beneficios son nulos, que el destinatario fue equivocado y que los montos que se utilizaron hasta el momento no fueron más que un gasto para la sociedad guatemalteca que hubiese podido tener fines más productivos”.

Juventino Gálvez, el director del IARNA y coordinador de la investigación, es tajante en que hay cosas que surgen del estudio y se pueden decir contundentemente acerca de lo que sucedía hasta 2011, el año que se examinó con mayor detalle. Pero entiende que, dada su posición actual, López haya moderado su discurso sobre suprimir el Profer. Elmer López siempre cuestionó el programa, dice, pero al fin y al cabo la cabeza del Gobierno no ha dado señales de querer eliminarlo y por lo tanto el ministro debe defenderlo. ¿Y cómo defenderlo?, se pregunta. Pues creando expectativas sobre el Programa de Agricultura Familiar, diciendo que es más efectivo, más integral. (El siete de junio el presidente, Otto Pérez Molina, pautó el discurso: “Agricultura Familiar debe convertirse en el programa estrella”.) “Si ahora ellos están introduciendo mejoras que incrementarán el impacto”, añade Gálvez, “tendríamos que ir a verlo”.

Y algo parecido piensa el diputado que presidió la Comisión de Seguridad Alimentaria. Una vez, el 6 de febrero, menos de un mes después de aquella presentación ante el Conasán, Morán citó al ministro en el Congreso y le preguntó por qué se había disipado su intención de reducirlo en un 40% (su apuesta era entonces de sólo un 20). Según el diputado panista, López le respondió −con una mezcla de razón política y desazón tecnócrata− que porque la gente lo pedía, que porque la gente no entendía y lo pedía y entonces ellos se lo tenían que dar.

Y entonces Morán dice que sospecha que a aquel ingeniero agrónomo que había llegado con las ideas tan claras al MAGA, le empezaron a jalar las riendas en el Gobierno y le empezó a absorber el sistema, como a muchos. Agrega que su opinión muy personal es que no le están dejando trabajar conforme a esa preparación técnica y profesional que él tiene y en la que él cree y que al entrar se le vieron todas las buenas intenciones pero luego el ministro se topó con el mismo MAGA y el Gabinete y el Gobierno. Pero el ministro, claro, no se manifiesta de acuerdo con esa percepción del diputado, y cuando se le pregunta si en verdad es eso lo que pasa, si ha notado impedimentos del Ejecutivo o de su propio ministerio para modificar el programa o reducirlo o eliminarlo, se queda mirando fijamente y en silencio y luego se levanta y se va mientras dice “voy a ver si encuentro un documento para explicarle” y cuando vuelve, vuelve sin el documento, y pronuncia las palabras “no lo encuentro, pero en esencia nuestra propuesta es que el Cader…”

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Aunque primero había existido como una iniciativa de la cooperación japonesa, el programa de fertilizantes se creó y adquirió un lugar preeminente como parte de la política agrícola nacional durante el gobierno de Alfonso Portillo. Desde entonces, no ha habido presidente o ministro que lo haya puesto en entredicho y cada año (excepto en 2005, 2010, 2011 y 2013) aceptaron incrementar su presupuesto en cifras totales (aunque como porción del presupuesto general menguó en seis de los trece años), y tanto en tiempo de Portillo como de Óscar Berger hicieron crecer su proporción en las vísperas electorales. (Se desconoce qué ocurrió exactamente durante 2011, pues a esta información habría que añadir la del Fonades, entonces su administrador. Pero hoy, Fonades asegura no tenerla). El gobierno que más gastó en un solo ejercicio fue el actual, en 2012.

En estos 13 años, el programa de fertilizantes experimentó, casi anualmente, ajustes y reajustes terminológicos, logísticos e institucionales, que sin mejorar en gran medida su sustancia, terminaron por crear grandes desbarajustes institucionales. Fue un programa que varió tanto en su manera de ejecución, dice la evaluación del IARNA y la Fausac, que no se pudo aprender de los ciclos previos para continuar mejorándolo. Y migró tanto que mucha de su fuerza, su información y las responsabilidades, desaparecieron en las mudanzas o nunca existieron o aún se mantienen ocultas. Desde 2009 lo administra el Fonades, ahora como parte del Ministerio de Agricultura o antes como dependencia de Finanzas relacionada con Prorural. Otras veces, antes, lo hicieron instituciones internacionales como el Centro de Cooperación Internacional para la Pre-inversión Agrícola –Cipreda– y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura –IICA.

Lo anterior, dice Asíes, ha hecho del escrutinio de los fondos públicos un territorio tan inexpugnable como los reinos subacuáticos, que en un 95% permanecen sin explorar, pues es muy difícil acceder a la información que resguardan estos organismos internacionales. (Y algo más. La investigación del IARNA y de la Fausac añade que los costos administrativos fueron, oficialmente, de entre el 2% y el 5% cuando lo ejecutaron organismos internacionales, y de en torno al 10% cuando lo ha hecho el gobierno. Pero como el programa ha dependido en gran medida de transferencias presupuestarias de distintas entidades del Estado, reconoce, rastrear los montos reales que Profer ha administrado es una tarea de héroes. La experiencia de Plaza Pública: Mediante el MAGA, se obtuvo información de Cipreda sobre los contratos de compra y transporte. No se tuvo el mismo resultado con la del IICA).

Y todo ello, todo ese vaivén frenético y distractor, todo ese baile de dinero y dominios, no ha servido para que se reduzca la brecha entre objetivos y resultados, para solventar el déficit crónico de implementación, y ha impedido que el programa se institucionalice. Y eso lo sabe cada investigador, cada especialista, y lo sabe también el ministro –investigador y especialista–, que comienza su explicación del fracaso por ahí (“el programa no ha tenido casa, ha pasado de institución en institución, y esto no genera registros consistentes ni una política clara de beneficiarios”), y la continúa con una línea argumentativa que sostiene que el problema es que Profer generó expectativas que no podía satisfacer, y es ahí, en este momento, en el que brotan, germinan, florecen en sus labios las expresiones “Programa de Agricultura Familiar”, “extensionismo”, “Cader”.

”En esencia, nuestra propuesta es”, decía López unos párrafos más arriba, que el Programa de Agricultura Familiar para el Fortalecimiento de la Economía Campesina (2012-2015) se convierta en la insignia del MAGA. El propósito es fortalecer la economía campesina como respuesta al hambre y la desnutrición. Sus destinatarios principales son los agricultores pobres y extremadamente pobres del área rural, y cuya pobreza se asocia con las mayores cifras de vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria.

Mapa de pobreza rural total

Fuente: Instituto Nacional de Estadística

López aspira a dos cosas con esta idea: a diseminar el mensaje de que el fertilizante es sólo un ingrediente más –no el único ni el de mayor importancia– para obtener mejores cosechas, y a subsanar los errores que identifica en el programa de fertilizantes: la falta de asistencia técnica y de actividades para conservar el suelo, la lógica de la producción inmediata, la ausencia de apoyo al campesino con otros insumos productivos como la semilla mejorada, y especialmente, el déficit de extensionismo: esa actividad educativa que pretende cambiar, con métodos participativos, las conductas de los agricultores para mejorar sus medios de vida.

Ese extensionismo es en lo que más confía, “la piedra clave”, lo llama, “la base para lograr todo ese cambio”: el Cader.

Si la clásica lógica extensionista del MAGA fuera una semilla, el Cader sería una semilla mejorada basada en especies locales: un sistema de al menos 20 centros de aprendizaje para el desarrollo rural.

¿Y qué es eso?

Veinte familias de promotores con capacitación previa y liderazgo, con capacidad de absorber ideas y cambios, que hagan voluntariamente el trabajo de extensión en sus localidades y se conviertan en los núcleos de distribución de la semilla y el fertilizante con que les dotaría el MAGA.

“El Cader es el elemento operador del extensionismo en el campo”, dice el ministro, “el centro de operaciones para el desarrollo rural”. Según López, la propuesta ha sido bien recibida por todos los actores. Menos los partidos políticos. “Tras 13 años de un programa muy politizado, hay muchos partidos políticos que creen que nuestra dinámica es la misma y están presionando para que el fertilizante se entregue a sus bases. Para nosotros el fertilizante debe apoyar a las familias que más lo necesitan”. Y encajar, dice, de una manera más integral. Porque el fertilizante no desaparece de la ecuación. Y tampoco de momento lo hace el Profer, que se integrará, más o menos lentamente (“la transición va durar aproximadamente cuatro años”) en un Programa de Agricultura Familiar que hoy cuenta, según el Ministerio de Finanzas, con Q181.67 millones (Q5 millones ejecutados) y en 2014 con alrededor de Q250 millones de cumplirse las esperanzas de López.

Si bien la idea de Cader parece entrañar una dosis de innovación con respecto a todos los fracasados planes de extensionismo que, antes que López, otros ministros idearon, el resto de elementos no difieren demasiado, por la descripción del ministro, de las ofertas que hicieron gobiernos anteriores con gran fanfarria y sin grandes éxitos, según recuerda la investigación de Asíes.

O en realidad no difieren casi nada, como sugiere la lenta reconversión de Profer.

¿Por qué en un país en el que nada suele costar dinamitar programas y políticas públicas resulta tan difícil romper de una vez con uno que no funciona, desprenderse de un programa fallido?, ¿por qué, ahora, una transición de cuatro años cuando en enero había una gran determinación contra el Profer?

Lo cierto es que aunque López quisiera extirparlo de cuajo, su capacidad de decisión es bastante limitada: el aparente retorno del programa al ministerio sólo es parcial.

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Entre 2009 y 2011, el Profer abandonó el MAGA y recaló en la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia. En ese momento, entró en escena el Programa Nacional de Desarrollo Rural (Prorural), un programa presidencial nuevo e independiente del MAGA que el presidente Álvaro Colom consideraba una de las piedras angulares de su gobierno. El brazo financiero de Prorural era el Fondo Nacional de Desarrollo (Fonades), un fideicomiso para la administración e inversión en programas y proyectos de desarrollo que, aunque creado en agosto de 2006, no funcionó hasta 2008. Dependía del Ministerio de Finanzas Públicas. Prorural cerró operaciones en 2011, y con la llegada en 2012 del Partido Patriota al gobierno, el 7 de febrero, Fonades, alojado en el Maga como unidad ejecutora, se convierte en responsable del programa de fertilizantes, ahora llamado “Mi cosecha segura”, y firma una serie de contratos por excepción que durante meses ponen en severos aprietos, bajo acusaciones de corrupción, al entonces ministro Efraín Medina.

Pero ¿quién decide en Fonades?

El órgano de decisión es el Comité Técnico. Lo forman el ministro de Agricultura (actualmente Elmer López); el viceministro de Seguridad Alimentaria o un representante suyo (José Roberto Javier Linares Mayorga, hombre de confianza de Roxana Baldetti, y que ha tenido roces recientes con López a causa de los alimentos que permanecen almacenados en el Instituto Nacional de Comercialización Agrícola; y el secretario privado de la Vicepresidencia (ahora Juan Carlos Monzón). El director ejecutivo de Fonades, Oscar Ludwing Osorio Ovalle, ejerce de secretario del comité, pero no tiene voto.

En un comité en el que las decisiones se toman por mayoría de 2 a 1, Roxana Baldetti, la vicepresidenta del Gobierno, secretaria general del partido oficial y reciente propagandista del programa, tiene garantizada línea directa hacia las decisiones con respecto del Programa de Fertilizantes. Así, si bien Fonades y Profer se insertan en el Maga, la desintegración del programa de subsidios (o su integración en el de Agricultura Familiar) depende de dos delegados, en sentido laxo, de la persona que habitualmente se ha hecho cargo de la organización de las campañas electorales patriotistas.

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Ninguna de las aspiraciones mayores del ministro parece haber sido atendida. Según el proyecto de presupuesto para 2014, el Ejecutivo pidió Q150 millones, lejos de los Q250 millones que López deseaba para el Programa de Agricultura Familiar. Para el programa de fertilizantes se presupuestaron Q360 millones. Q33.4 millones menos que el vigente en 2013. No es una reducción del 40%, como prometía López en enero, ni una del 20%, como buscaba en febrero. Ni siquiera del 17.4% como la que amenaza al de Agricultura Familiar (la insignia, la esperanza). Es un recorte del 8.5%. De no aprobarse el proyecto –y hay especialistas que aseguran que ésa es la intención del Gobierno–, regresarían los números vigentes para este año: Q181.7 millones para Agricultura Familiar, y Q393.4 millones para el segundo. Ninguna de las estocadas que la investigación le dio al programa parecen haber encontrado mucho eco en la dirigencia del Gobierno.

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Vuelve la música.