«Think tanks»: la batalla por las ideas para moldear la sociedad

Vea: durante el gobierno de facto de Efraín Ríos Montt, una pequeña publicación del Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN) que recogía la tesis de licenciatura en Economía de Fritz Thomas Sick dio lugar al impuesto al valor agregado (IVA) mediante el acuerdo 72-1983.

Un decano de la Facultad de Economía de la Universidad Francisco Marroquín, un “libertario de los duros”, recuerda con humor Hugo Maúl, director del Área Económica del CIEN, le dio al gobierno militar de turno las bases teóricas para crear este tributo: “Ríos Montt lo lee y sale en uno de sus discursos dominicales diciendo: ‘Voy a hacer una reforma, a cambiar el impuesto que no sirve por este otro’. Yo le digo a Fritz: ‘Tú tienes la culpa de que el Gobierno tenga el tamaño que tiene porque tu impuesto es el que alimenta a la fiera. Son coincidencias’”. Mientras tanto, la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de San Carlos, con Vitalino Girón al frente, se oponía sin éxito.

Ocupado en atender necesidades más apremiantes, el ciudadano ignora a menudo la forma decisiva en que las ideas afectan su vida: por lo general, otros las generan, otros las discuten y otros las convierten en política y toman decisiones. “Los hombres prácticos, que se creen exentos de toda influencia intelectual, suelen ser esclavos de algún economista difunto”, escribía J. M. Keynes, un economista hoy difunto del que muchos hombres prácticos son esclavos. Las creencias y las ideas mueven el hacer de la historia, resumía la filósofa María Zambrano.

Los tanques de pensamiento son a menudo definidos como organizaciones de investigación, análisis e implementación de políticas públicas que generan recomendaciones en temas nacionales e internacionales para facilitar a los actores políticos y a la sociedad en general tomar decisiones de manera informada sobre temas de políticas pública. Además, desempeñan una labor fundamental en su labor de legitimar ideas y nutrir de datos la opinión pública, así como en moldearla de una u otra forma. Por ello suelen tener un pie en la política, el otro en la academia, una mano en los medios de comunicación y a menudo la otra en la sociedad civil, en los movimientos sociales o en las asociaciones gremiales.

Independientemente de los postulados ideológicos de los cuales parten, los tanques de pensamiento se caracterizan por realizar investigación para generar propuestas en relación con ámbitos sociales (derechos humanos), con una actividad (jurídicos, económicos) o con las relaciones entre Estados. Suelen demostrar interés y a menudo capacidad para posicionar su agenda en el ámbito público. Un papel que ha sido materia de debates enconados (aunque también de poca investigación) en Estados Unidos y Europa, pero al que apenas se le empieza a poner atención en América Latina: mientras unos los ven como una actividad fundamental de análisis y de asesoría para tomar decisiones basadas en el conocimiento, otros consideran que, en la práctica y con el auge de visibilidad que los think tanks han experimentado, existe una tendencia creciente a que quienes modelen la opinión pública sean expertos que a menudo transmiten más prejuicios que el resultado de análisis neutrales o a que las instituciones públicas sean capturadas por lobbies políticos y económicos cuyo único interés es “legitimar a priori las propias decisiones políticas”.

De protagonismos y crisis

El Instituto de Problemas Nacionales de la Universidad de San Carlos (Ipnusac) es uno de los centros de más clara proyección para la incidencia política. Por un lado, enfatiza en el análisis de la coyuntura nacional, a la vez que realiza investigaciones de más largo aliento en la línea de tendencias o de movimientos globales que se expresan en lo local.

Édgar Gutiérrez, coordinador del Ipnusac, exsecretario de Análisis Estratégico y excanciller, lo tiene claro. Su instituto quiere  protagonismo: “Hay tanques de pensamiento que no buscan ninguna mediatización porque su objetivo no es tener un alto perfil, sino generar insumos para un sector de poder, y que el protagonista no sea el tanque de pensamiento sino el actor directo. En nuestro caso, es parte de nuestros objetivos participar en el debate, opinar y calificar la coyuntura y los actos como parte de la universidad. Solo que no reflejamos la voz oficial de la universidad. Tenemos un margen de autonomía, que es necesario porque, si no, te burocratizas”.

El Ipnusac, a quien Gutiérrez compara con una suerte de caballería ligera (ágil, flexible y siempre por delante de otros cuerpos armados más lentos), trabaja en la “coyuntura” en la línea de lo apuntado por el sociólogo Edelberto Torres-Rivas, quien durante una conferencia con motivo del lanzamiento de la revista del instituto la definió como “el momento en que las diferentes tensiones sociales, actores, intereses y otras dinámicas expresan una crisis o la resuelven”.

La coyuntura analizada en este caso es la de la construcción de un Estado nacional que incluya una democracia política y un crecimiento económico con mayor equidad, apuntó Torres-Rivas. Un estudio que se inicia con la fractura histórica, entre 1982 y 1985, hacia un sistema democrático cuya crisis se prolonga hasta nuestros días. Coincidentemente, un período que ve el surgimiento de los tanques de pensamiento tal y como los conocemos hoy en día en Guatemala.

Las ideas de la democracia

En Latinoamérica, según el estudio Relaciones públicas y think tanks en América Latina, el auge de este tipo de centros se da en la década de los años 1980, cuando aparecen el 40 % de los que hoy existen por razones como “mayor participación de la sociedad civil, la estructuración de un tejido empresarial y la irrupción de una clase media que se ha preparado en universidades nacionales e internacionales y que busca una mejora de las políticas públicas a partir de las aportaciones de la sociedad”.

Una de las formas en que los centros de pensamiento generan esa incidencia es a través del comentario de la realidad en los medios de comunicación. Los discursos de los analistas y expertos pueblan las notas políticas, económicas y sociales de los periódicos y, en algunos pocos casos, de los noticieros. El esquema más común: denuncia de grupo opositor + reacción gubernamental o del refutado + comentario de especialista (a veces penetrante, a veces desorientado o desinformado) = noticia.

Luis Linares, secretario ejecutivo de la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (Asíes), sujeto y objeto de esta dinámica, dice que esta tendencia no se observaba hace 25 o 30 años. Las notas informativas recogían un hecho y, en ocasiones, el comentario de quien lo reportaba. Con el tiempo, los especialistas de los centros de investigación se volvieron ese otro componente de la discusión política que, como todo actor, parte de postulados o líneas de pensamiento.

En la tradición de El análisis crítico del discurso, de Teun van Dijk, se señala que el discurso es una forma de acción social, realiza un trabajo ideológico y constituye a la sociedad y a la cultura como una amalgama. Su estudio trata de los problemas sociales, ya que las relaciones de poder son discursivas. La investigación social trata, en última instancia, de exponer esos engranajes del poder y mostrar la sociedad que aspira a construir.  

Para el caso de Guatemala, los antecedentes de investigación social se remontan a la Universidad de San Carlos, con un referente claro en el Instituto de Investigaciones Económico-Sociales (IIES), entre otros centros cuya primacía reconocen los entrevistados hasta la década de los años 1960 y que sufrieron una sangría de desaparición, exilio y muerte de sus investigadores durante el conflicto armado interno.

El período de 1979 a 1982 es descrito por Linares como un “contexto de extrema polarización en el que parecía que no había viabilidad para un sistema democrático. Cuando se veía el futuro como dos opciones (o la dictadura militar de extrema derecha o la victoria de la insurgencia), el grupo fundador de Asíes tenía en común creer que era necesaria una salida democrática y que era necesario trabajar en eso”.

Asíes se define hoy como un tanque de pensamiento de expertos multidisciplinarios que realizan reflexión intelectual y análisis de coyuntura y que proponen la adopción de políticas sobre asuntos estratégicos de los temas políticos, económicos y sociales del país. Cuando se fundó en 1979, uno de sus primeros trabajos fue un seminario de la realidad nacional elaborado junto con la Universidad Rafael Landívar cuyas conclusiones no fueron hechas públicas sino hasta en 1984. Según Linares, por el clima de represión imperante y por las amenazas a sus realizadores. Pese a ello, dos miembros fundadores de la asociación, Amílcar Burgos y Raquel Zelaya, fueron invitados en 1982 a ser parte del Consejo Asesor del Estado durante el gobierno de Efraín Ríos Montt.  Desde entonces, muchos de sus directivos, investigadores o asociados han alcanzado rangos de ministro, como la misma Zelaya, que lo fue de Finanzas, además de secretaria de la Paz; han estado al frente del Banco de Guatemala y de la Junta Monetaria, como Lizardo Sosa; han estado cerca de los presidentes, como Gustavo Porras, secretario privado de Álvaro Arzú; o han ocupado la Vicepresidencia, como Eduardo Stein.

La participación política de integrantes de centros de pensamiento es una característica común entre los más cercanos a la noción de generar incidencia. Linares explica que la inclusión de miembros fundadores en partidos —en particular la Democracia Cristiana Guatemalteca— le facilitó a Asíes acercarse a los tomadores de decisiones. También dice que, para no dificultar ese acceso, opta menos por la denuncia que por la propuesta. “Las organizaciones de la sociedad civil, las ONG, grupos que representan intereses sectoriales, activistas de derechos humanos, etcétera, optan por la denuncia. Esto tiene muchas veces un impacto en la opinión pública, pero cierra puertas hacia los tomadores de decisiones”, explica.

Cuadros técnicos y operadores políticos

La relación entre los cuadros técnicos provenientes de centros de pensamiento y los operadores políticos fogueados en la negociación política o en la gestión pública se da en varios sentidos: el tanque de pensamiento es como una cantera de la cual echar mano ante la falta de cuadros en el propio partido o como articulador de las ideas imperantes en la época.

El diputado Mario Taracena, de la Unidad Nacional de la Esperanza (UNE), durante un foro organizado por el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) sobre gasto público y políticas fiscales, recordó que la discusión para impulsar una reforma fiscal en el Estado durante la administración de Álvaro Colom vino sobre todo de economistas como Juan Alberto Fuentes Knight, entonces ministro de Finanzas y uno de los fundadores del Icefi, y su entonces viceministro Ricardo Barrietos, economista sénior del instituto. “Al final, el desgaste siempre se lo llevan los políticos. Nos mientan la madre, nos dicen de todo. Pero muchas de las ideas vienen de los técnicos”, dijo Taracena y luego se dirigió a Barrientos para decirle: “¿Verdad, Ricardo?”.

Ante una audiencia conformada por políticos, técnicos, representantes de organizaciones y periodistas, la alusión y las risas se dieron por descontado.

Para Jonathan Menkos, actual director del Icefi, este tránsito de los centros a las posiciones de poder obedece tanto a la falta de cuadros con las capacidades requeridas dentro de los partidos como a que los investigadores terminan de conocer la realidad al hacer política pública. "Tenemos un área específica de acción política, que es la que se encarga de ese acercamiento  —apunta el economista— que todo centro de pensamiento tiene que tener con partidos políticos, sin importar ideologías, así como con diputados y con los propios Organismos Ejecutivos de la región (centroamericana). Pero si alguien decide participar activamente es una decisión personal".

No siembre es una decisión del todo personal. A mediados de los años 1990, en un ejercicio de proyección que refiere Maúl, el CIEN se propuso tener tres ministros en posiciones clave del Gobierno en una década. Lo logró con Carmen Urízar, ministra de Energía y Minas durante el gobierno de Óscar Berger, además de consultora para instituciones como Asíes, Fundesa y el patronal Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (Cacif) y actual presidenta de la Comisión Nacional de Energía Eléctrica (CNEE); con Eduardo Weyman, ministro de Finanzas durante el gobierno de Alfonso Portillo; y con Carmen Aceña, ministra de Educación durante el gobierno de Óscar Berger, directora ejecutiva del CIEN durante ese período, presidenta de la Fundación para el Desarrollo de Guatemala (Fundesa) entre 1987 y 1988 y directora del Programa Nacional de Autogestión Educativa (Pronade) en el período 1996-1997.

Otro vehículo de canalización para generar incidencia fue el Programa de Apoyo al Legislativo del CIEN, el cual fue coordinado por el propio Weyman. “Allí fue donde conoció al general (Efraín Ríos Montt), y le dijimos: 'Mejor volvete político'”, refiere Maúl. Posteriormente lo dirigieron Emmanuel Seidner, actualmente diputado por el Partido Patriota (PP) y también figura proveniente de Asíes; Miguel Ángel Balcárcel, coordinador del Sistema Nacional de Diálogo; y la ministra de Educación, Cynthia del Águila, quien también fue viceministra técnica de Educación durante el gobierno de Álvaro Arzú.

La muestra más reciente del rol político que juegan los tanques de pensamiento se dio durante el debate sobre la legalidad de pagar una deuda no registrada oficialmente en su momento por parte del Ministerio de Comunicaciones mediante la emisión de Bonos del Tesoro. El Icefi, por su lado, y el CIEN, junto con otros centros, fundaciones e institutos que conforman la Alianza por la Transparencia (AporT), se opusieron a que se pagara una deuda que consideran ilegal.

Aunque temas comunes a los distintos centros como la transparencia o la defensa del Estado de derecho han permitido la existencia de agrupaciones como el G40, que recoge un abanico ideológico muy amplio de integrantes, los tanques han incidido desde postulados muy variados.

Linares apunta a un rol de asesoramiento y a algún grado de influencia en gobiernos como el de la Democracia Cristiana Guatemalteca (1986-1991), el del Partido de Avanzada Nacional (1996-2000) y el de la Gran Alianza Nacional (2004-2008) en áreas como el diálogo por los Acuerdos de Paz, así como en la elaboración de la actual Ley Electoral y de Partidos Políticos, el Código Municipal y la Ley de Consejos de Desarrollo, entre otras. En el gobierno actual, al menos tres asociados de Asíes se han desempeñado en cargos importantes: Adrián Zapata, como comisionado presidencial; Miguel Ángel Barcárcel, como engargado del Sistema de Diálogo; y Cynthia del Águila, como ministra de Educación.

Por su parte, Maúl apunta a una coincidencia ideológica y programática del CIEN en cuanto a la reducción del Estado con tendencias globales que van de mediados de los años 1980 a los años 1990. “Estaba la gran ola del concilio de Washington. No sé si se puede hablar de una coincidencia ideológica con el gobierno de Arzú. Hubo coincidencia entre lo que planteó el CIEN y la tendencia global. Esa confluencia, más el hecho de que llegaron conocidos a puestos clave, permitieron la reforma de telecomunicaciones y del sector eléctrico —la privatización de Teléfonos de Guatemala (Telgua) y de la distribución eléctrica del Instituto Nacional de Electrificación (INDE)—. En aquella época el IIES de San Carlos todavía seguía hablando de la reforma agraria y del modelo búlgaro de producción colectivista”, apunta el economista.

En estas propuestas el CIEN defendió algún grado de regularización, señala Maúl, "lo que para una sociedad mercantilista como la guatemalteca significó pelearse con algunos sectores". "No tenemos operadores, pero estamos en la jugada en momentos clave y nos han invitado a asesorar a algunas comisiones del Congreso de manera independiente", agrega.

Maúl destaca que la agenda del CIEN es, en ese sentido, pública y abierta. Pese a esto, distintos centros y pensadores han coincidido con el paso del tiempo en que hay que librar una batalla mucho más profunda por la legalidad.

“En el fondo tenemos un profunda vocación democrática: creemos en la separación de poderes, en la función pública del Estado. En el G40 —grupo de economistas— las diferencias ideológicas son un lujo que no nos podemos dar. Podemos definir cómo se hacen los caminos: uno de la USAC dirá que debe ser la Dirección de Caminos; otros, que el sector privado. Pero el dinero del contribuyente tiene que ser bien utilizado. Primero está la legalidad. En la medida en que se deteriora el Estado, a los centros de investigación se les va acabando el objeto de adoración, el ídolo —la ideología—. ¿Para qué las políticas públicas si las manejan corruptos?”.   

“Quién paga los mariachis”

Una tendencia que preocupa a distintos actores de tanques de pensamiento es la que apunta a una focalización de estudios e investigaciones para proyectos muy específicos y deja de lado grandes líneas de investigación de problemas nacionales. Gutiérrez la califica de “resultitis”. Maúl, de “desnaturalización de la investigación”. Linares la describe como el resultado de la disminución de los recursos destinados para la cooperación internacional en Guatemala tanto por un cambio en las prioridades de las agencias (tienden a concentrarse más en África, por ejemplo) como por otros factores como la crisis global.

La investigación hecha a la medida de “quien pagó los mariachis”, como la describe Maúl, genera un fenómeno de crecimiento con dos vertientes: una, la explosión de empresas consultoras como el Grupo IDC, de Richard Aitkenhead, o la empresa consultora de temas energéticos de Carmen Urízar; y dos, la aparición de tanques especializados como el Icefi, concentrado en distintos aspectos de la política fiscal, “columna vertebral de una política de nación”, como la define Menkos.

A juicio de Carlos Mendoza, socio fundador de la consultora Central American Business Intelligence (CABI), politólogo y economista, los centros de pensamiento perciben a los consultores como una competencia no tanto porque “invadan” su campo, aunque no tengan una agenda política o ideológica, sino simplemente porque ellos mismos se volvieron empresas consultoras.

“Nosotros —dice Mendoza— no seguimos una agenda ideológica: buscamos tener un fundamento empírico para lo que vamos a investigar, no tenemos respuestas a priori. Puede ser que le guste o no al cliente, pero es lo que dice la información. En cambio, en los centros de pensamiento con una agenda ideológica hay autoselección. Los cooperantes que comulgan con un paradigma van al centro equis o ye, sobre todo para recomendaciones de política pública”.

El establecimiento de las agendas de los cooperantes condiciona las líneas de investigación de los tanques, según el economista y politólogo.

Un ejemplo suyo: cuando trabajó en el CIEN entre 1995 y 1999 se dedicó a investigar la violencia, dado que el dinero del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo para ese tema fluía con abundancia. Por ello, no le parece que el fenómeno de adaptar la agenda a las líneas o a los paradigmas de los financistas sea nuevo.

Otro actor en ese escenario es el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), institución por la cual también pasó Mendoza y que actúa como un "broker" —agente intermediario— para los proyectos. “PNUD les entraba a todos los proyectos de cooperantes sin importarle que tuvieran un paradigma diferente en temas de desarrollo”, expresa Mendoza.

Para el politólogo Luis Fernando Mack, analista independiente, los centros de investigación tienen una dinámica de competencia por los recursos que no favorece estudios de más largo plazo, tanto por las agendas a las que obedecen como porque los indicadores de incidencia son a corto plazo. “Cambios de la ley, establecimiento de programas o políticas públicas, pero en temas específicos no hay investigación de elementos estructurales. El Estado de Guatemala ni remendándolo funciona así”, explica.

Esta lógica perversa, según Mack, contribuye a que no haya investigación política para resolver los grandes problemas nacionales, ya que se analizan únicamente problemas puntuales, se plantean soluciones que pueden solucionar algunos aspectos de la realidad, pero con el tiempo estas mismas soluciones pueden entrar en contradicción con otros programas. “No hay trabajo con orientación a largo plazo ni para fortalecer el Estado”, concluye el politólogo.

Capital social

En ese ámbito, centros como la Asociación para el Avance de las Ciencias Sociales (Avancso) dan cuenta de prácticas diferentes, ya que consideran que la incidencia es algo que no solo se hace desde el centro de investigación, sino también con los movimientos sociales.

“Nos entendemos dentro de una unidad social como parte del movimiento social”, explica su coordinadora, Clara Arenas. “Una forma de hacer esto es operando ‘desde los sufrientes de la política pública’, según palabras de Eduardo Stein, tratando de hacer llegar desde esa experiencia de los más pobres cuáles serían las necesidades de hacer política pública. La incidencia es investigación y acción social”, señala Arenas. El énfasis en este caso es lograr una acción tanto desde el mundo académico como en los movimientos sociales a partir de lineamientos propios que no dependan exclusivamente de financiamientos puntuales.

En ese sentido, Avancso innovó el circuito de los centros de pensamiento al comenzar a operar reflexionando sobre la relación entre sectores de la sociedad y el Estado.

Una muestra de esto fueron las investigaciones sobre desplazados por la guerra de una de las fundadoras del centro, Myrna Mack, quien entre 1988 y 1989 realizó el estudio Política institucional hacia el desplazado interno de Guatemala, tras el cual fue asesinada el 11 de septiembre de 1990 por un comando del Estado Mayor Presidencial.

Para Arenas, los estudios que buscan demostrar que pueden existir otras formas de relación entre Estado y sociedad han permitido generar una base teórica que evidencia que el sistema económico, social y político dominante en el país tiende a profundizarse. Una discusión que tiene una contrapartida en la formación, junto con líderes comunitarios, de propuestas de acción sobre el catastro, la iniciativa de ley de desarrollo rural integral y la condonación de la deuda ch'orti', entre otras acciones.

Menkos concluye que el valor más grande de los tanques de pensamiento es su credibilidad. Por esa razón, si se ven comprometidos con el tipo de financiamiento que reciben, esto limitará su independencia de acción y de pensamiento. “Dependemos de la credibilidad tanto como los bancos (antiguos, claro; no los de ahora)”. Los financiamientos sospechosos podrían afectar la credibilidad de una institución, apunta el economista. “Se han presentado, de manera general, ofrecimientos de empresas que explotan recursos naturales o producen bienes nocivos para la salud y que probablemente llegan con la intención de que se dé una información técnica, pero no podríamos estar hablando de salud y a la vez promover el tabaco, por ejemplo. Si una institución tiene clara su misión, sabe qué compromisos hacer y con quién no hacerlos”.

En otro punto del espectro ideológico, Maúl señala que el CIEN no recibe recursos por proyectos de gobierno ni participa en el circuito de financiamientos de cooperantes socialdemócratas o afines, de la misma manera que el Icefi o la Avancso no podrían percibir recursos de fundaciones o instituciones liberales.

Puntos de partida

Mientras centros como Avancso centran el debate en conceptos como la economía campesina, un concepto que se enfoca en la dinámica del pequeño productor y en la sostenibilidad de su comunidad, y en consecuencia con la divisa de “investigación, izquierda e independencia”, según Arenas, otros como el CIEN tienen sus premisas en las antípodas y se describen como defensores de la libertad individual y de los derechos sociales desde la economía social de mercado.

“Somos empresarios de las ideas”, apunta Maúl tras haber evolucionado desde una fundación más cercana al liberalismo clásico: libertad individual y un Estado reducido y limitado a funciones de seguridad y justicia.

En una posición más centrista, y curiosamente más coincidente con el CIEN de hoy que con el del pasado, Asíes es descrito por Linares como socialdemócrata, y no como el indefinido “gallo gallina” que describen otros de los consultados.

El Icefi figura en este panorama como uno de los alumnos aventajados en cuanto a su crecimiento y protagonismo y, siguiendo una tendencia de las organizaciones más recientes, resulta más renuente a etiquetarse ideológicamente. “Tenemos dos cosas claras —señala Menkos—: Centroamérica necesita caminar para fortalecer su democracia y hacer reformas fiscales para que el que tiene más pague más y el que tiene menos pague menos proporcionalmente. Habrá a quien le suene a marxismo y a quien le parezca neoliberal. Es una interpretación que dejamos en nuestros documentos para quienes los lean. Pueden decir que suena como a socialdemócratas, y pues sí”.

En el caso del Ipnusac, el espacio ideológico del instituto es el cumplimento de los derechos sociales garantizados en la Constitución Política en la parte dogmática. “Es nuestro marco doctrinario y filosófico. Como es una universidad pública, reconocida su función y papel en la misma Constitución, no necesitamos otro margen que inventar. Es suficientemente amplio, progresista y actualizado. (Pero) como la mayor parte de la Constitución no se ha cumplido lo suficiente. Hay mucho por hacer”.