¿De qué tamaño es nuestro Estado?, la pregunta tiene más de una respuesta

Una de las formas utilizadas en las ciencias sociales para medir el tamaño de un Estado, es conocer el número de empleados, servidores y funcionarios que laboran para la Administración Pública. ¿Es eso posible en nuestro país? ¿Podemos saber cuántos empleados, servidores y funcionarios tiene el aparato burocrático guatemalteco?

Estas interrogantes tienen más de una respuesta. Para tener una aproximación del tamaño del Estado es necesario hacer una revisión de varias fuentes. Aunque estas son oficiales, todas arrojan datos diferentes.  Por ello, en Guatemala se complica conocer con exactitud el número de personal vinculado al sector público.

La importancia de contar con este dato radica, en buena medida, en determinar el impacto financiero que supone la burocracia para el erario público. En el caso de Guatemala, de acuerdo a reportes del Sistema de Contabilidad Integrada (Sicoin) del Ministerio de Finanzas, en el 2021 el Estado de Guatemala desembolsó más de Q46 mil millones por concepto de pago a personal permanente y temporal en diferentes renglones y subgrupos. 

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En ese contexto resulta deseable conocer a cuántas personas se alcanza con semejante bolsón. Plaza Pública investigó en varias fuentes para averiguarlo: la Oficina Nacional de Servicio Civil (Onsec), el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS), la Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos (ENEI 2021) y el Censo Nacional del Recurso Humano 2017-2018. Todas tienen datos diferentes, que oscilan entre el rango de 211,000 y 432,000 empleados ¿Por qué la diferencia entre unos datos y otros? Para esto también hay más de una explicación.

Onsec: 211,000 empleados

La Ley de Servicio Civil fue creada en 1968 para regular «las relaciones entre la Administración Pública y sus servidores, con el fin de garantizar su eficiencia, asegurando los mismos, justicia y estímulo en su trabajo, y establecer las normas para la aplicación de un sistema de Administración de personal».

Dicho cuerpo legal define al servidor público como «la persona individual que ocupe un puesto en la Administración Pública en virtud de nombramiento, contrato o cualquier otro vínculo legalmente establecido, mediante el cual queda obligado a prestarle servicios o ejecutarle una obra personalmente a cambio de un salario, bajo la dependencia continuada y dirección inmediata de la propia Administración Pública».

Y, ¿a quiénes les aplica la Ley de Servicio Civil? El Departamento de Registros y Verificación de Acciones de Recursos Humanos de la Onsec, órgano responsable de registrar y certificar los movimientos de personal, contabiliza 41 instituciones del Organismo Ejecutivo y algunas entidades descentralizadas que se rigen por esta ley.

De acuerdo a la Onsec «actualmente se cuenta con 211,403 puestos ocupados por servidores, empleados y funcionarios públicos».

La información fue proporcionada por la Dirección de Tecnologías de la Información de esa institución con una actualización al 15 de febrero.

Entonces, basados en una ley específica que regula las relaciones entre la Administración Pública y sus servidores ¿Es preciso asegurar que el aparato gubernamental cuenta con poco más de 200,000 trabajadores?

José Manuel Ruano, profesor titular de la Universidad Complutense de Madrid (UCM) en el grado de Administración Pública y en el Máster Universitario de Gobierno y Administración Pública, considera que el dato dependerá mucho «de la definición que se tenga de empleado público.  ¿Es empleado o servidor público el que tiene un puesto temporal y de carácter político? ¿Lo es quién trabaja en un organismo autónomo?», se pregunta.

El académico refiere que es usual que el número de empleados y servidores públicos varíe de acuerdo a las fuentes que se consultan. «La precisión de las estadísticas son válidas, pero tienen definiciones distintas», refiere.

En España existen al menos cuatro registros que ofrecen datos oficiales: el Registro de Personal del Ministerio de Política Territorial, la Hacienda, la Seguridad Social y la Encuesta de Población Activa. En ese contexto es posible estimar un número aproximado de entre 2.7 y 3 millones.

Algo similar ocurre en Guatemala. Aunque el registro de la Onsec ofrece una buena aproximación, excluye a muchas instituciones como el Organismo Legislativo y Judicial, entre muchos otros, que tienen sus propios regímenes.

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Pero entonces, ¿quién es empleado público y quién no lo es? El Instituto Nacional de Administración Pública (Inap) en el libro del curso: «Administración Pública: pensamiento y acción», ofrece una definición más amplia: «Se refiere a las personas físicas que realizan una función pública, de cualquier naturaleza (…) servidor público es una categoría muy amplia y general, que engloba a otras dos más específicas: funcionario y empleado público».

IGSS: 341,000 servidores

El Informe económico semanal, elaborado por la Dirección de Política y Análisis de la cartera de Economía, del 14 de febrero del 2022 refiere que el IGSS contaba, al 31 de diciembre del 2021, con 1,447,618 afiliados. De estos 341,143 corresponden al sector público.

Aunque este dato es oficial y bastante certero, pues se fundamenta en el número de cotizantes a la seguridad social, excluye a las personas vinculadas a la función pública que prestan servicios técnicos y profesionales, que, aunque por definición no son necesariamente servidores públicos, su fuente de ingresos sigue siendo el erario público, por lo que tienen una clara dependencia del aparato gubernamental.

Censo: 292,000

El Censo Nacional del Recurso Humano 2017-2018, desarrollado por el Instituto Nacional de Estadística y la Onsec, con el acompañamiento técnico del Banco Mundial y la asistencia financiera de la Unión Europea, refiere a 292,753 personas en el aparato gubernamental. Este dato, aunque oficial, supone también varias imprecisiones: no todas las instituciones públicas pudieron ser censadas. Se excluyeron municipalidades y algunas instituciones autónomas y descentralizadas.

El instrumento consideró a 85 instituciones públicas entre ministerios, empresas públicas, entidades autónomas, descentralizadas, órganos de control jurídico administrativo, secretarías y otras dependencias del Ejecutivo.

El censo arrojó que la mayor parte de los empleados y servidores públicos se concentran en los 14 ministerios con un total de 260,350 personas. 

Del universo de servidores y empleados públicos estudiados 187,394 fueron reportados como personal permanente, lo que representa un 64 % y 93,744 son considerados personal temporal, es decir 32 %. La proporción entre hombres y mujeres se mantuvo en  50 %. Respecto a los ministerios, el personal permanente fue de 172,448, lo que representa un 66 %.

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La analista Karin Slowing asegura que «es una vergüenza que un Estado no sepa con cuántos trabajadores cuenta». A su juicio, los datos de ese censo no cuadran y el esfuerzo millonario se desaprovechó pues sufrió un boicot. Explica, por ejemplo, que en el Ministerio de Gobernación no se proporcionaron todos los datos y en el sector salud la información fue parcial, por lo que a su criterio los resultados no son confiables. 

Enei: 432,000

La ENEI 2021 arroja, en el apartado de población ocupada según categoría ocupacional, a 432,899 empleados del Gobierno. No obstante, es necesario considerar que las personas encuestadas responden a preguntas puntuales y en ese sentido la definición de empleado de Gobierno dependerá de la interpretación de las personas censadas.

Dicho instrumento consideró una muestra de 5,960 viviendas en 596 sectores de los 22 departamentos del país. 

El impacto para el erario público   

El Estado, que se financia principalmente de los impuestos que recauda de los contribuyentes y de préstamos que eventualmente serán pagados por los mismos ciudadanos, distribuye fundamentalmente su presupuesto en tres rubros: funcionamiento, inversión y pago de deuda.

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Es el primero de estos apartados donde se destinan la mayoría de los fondos —alrededor del 60 %—. De estos, el pago de personal permanente y temporal es el que requiere de mayores recursos. 

El Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el Sector Público de Guatemala nos ayuda a establecerlo. En el apartado de clasificación por objeto de gasto hace referencia al grupo 0 que comprende «la retribución de los servicios personales prestados en relación de dependencia o sin ella y a los miembros de comisiones, juntas, consejos, etc. Incluye aportes patronales, servicios extraordinarios, dietas, gastos de representación, asistencia socioeconómica y otras prestaciones relacionadas con salarios».

Este grupo se divide en subgrupos y renglones que incluyen a personal permanente, por jornal y temporal. De acuerdo a Sicoin, entre enero y diciembre del 2021 se destinaron Q25 millones para este grupo de personas vinculadas al organismo Ejecutivo y sus dependencias.

El Estado desembolsó otros Q15.7 mil millones para personal temporal y permanente que labora en instituciones descentralizadas.

Dicho manual también habla del subgrupo 18 destinado a pago de servicios técnicos, profesionales y de asesoría. De acuerdo al Sicoin el Ejecutivo destinó Q2.5 mil millones para el pago de estos servicios, mientras que las entidades descentralizadas desembolsaron Q44 millones para este subgrupo.

La suma del pago de servicios para el grupo 0 y subgrupo 18 tanto del Ejecutivo como de instituciones descentralizadas alcanzó en 2021 Q46 mil 828 millones 106 mil 276 con doce centavos. Esta suma supone el 43 % del presupuesto de Q107.5 mil millones asignado y el 50 % del presupuesto ejecutado en el 2021, que alcanzó Q92.9 mil millones, es decir un  86.5 % de ejecución.

¿Muchos o pocos empleados públicos?

A juicio de Ruano este es un «debate eterno, pues no hay un número ideal de servidores y empleados públicos para un país. En los países que integran la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), los 34 más ricos del planeta, alrededor del 15 % de las personas empleadas trabajan en el sector público».

El documento «Panorama de las Administraciones Públicas de América Latina y el Caribe 2020» saca a luz las diferencias de la proporción del trabajo público para un país. Por ejemplo, en naciones del Caribe como Trinidad y Tobago, Barbados y Guyana la prevalencia del empleo público es de 25.9 %, 23.6 % y 22.1 % respectivamente. Mientras que en El Salvador, Guatemala y Honduras es del 7.7 %, % y 6.0 %, respectivamente.

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«Existe una percepción generalizada de que hay muchos empleos públicos, pero cuando comparamos con otros países no necesariamente es así», refiere Ruano. A criterio del académico, el problema pasa más por la productividad del sector gubernamental y de la sensación de que la gran parte de estas posiciones se han concedido para el pago de favores políticos. 

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Ruano indica que no hay una fórmula para calcular cuántos servidores debe tener un país y que eso «dependerá de la cultura administrativa de cada país en relación de las funciones que quiere cumplir».

Cita como ejemplo a Estados Unidos donde el Estado no suele proveer salud pública a sus ciudadanos, en contraposición de los países de Europa que la entienden como una responsabilidad del Estado. «No hay una respuesta a la pregunta de cuál debe ser el tamaño del sector público», enfatiza.

Lo que es necesario advertir es que el desconocimiento del número de burócratas que tiene el país tiene muchas implicaciones negativas. Slowing considera que la falta de certeza «abre flancos en términos de corrupción, de plazas fantasma, de no poder evaluar la calidad del desempeño del personal y desconocer si tenemos suficiente en las diferentes categorías que necesita la población. Es un desastre que tiene profundas implicaciones en materia de transparencia, eficiencia, eficacia y en la relación costo-beneficio».

Ruano indica que, salvo excepciones como Argentina, Costa Rica y Chile, en América el régimen de contratación es más politizado que profesionalizado, lo que supone un riesgo en calidad de desempeño, por el nombramiento de personas que no necesariamente tienen las calidades y en términos de continuidad de las políticas públicas.  Otra consecuencia es la erosión de la legitimidad de la Administración Pública que es percibida como clientelar por la ciudadanía.

Respecto a ello el Informe Latinobarómetro 2018, estudio de opinión pública desarrollado en 18 países de América Latina, refiere que solo el 15 % de los consultados confía en el Gobierno, el 22 % lo hace en el poder judicial, 17 % en el Congreso de la República, 11 % en los partidos políticos y 24 % en la institución electoral, Tribunal Supremo Electoral (TSE) para Guatemala. Estos datos reflejan una falta de credibilidad de la ciudadanía en la institucionalidad pública, compuesta por servidores, empleados y funcionarios.

En ese contexto, aunque no es posible determinar con precisión el tamaño del Estado, si es conveniente analizar las implicaciones de no contar con una información confiable y precisa, sobre todo cuando el peso de la burocracia para el erario público supuso en 2021 Q46,000 millones, el 50 % del gasto ejecutado en el anterior periodo fiscal.