El modelo de las alianzas público-privadas desde la óptica de su promotor

El 16 de enero inicia el plazo para licitar la construcción del Centro Administrativo del Estado (CAE), el primer proyecto que se lanzará en Guatemala con la modalidad del sistema de Alianzas Público Privadas (APP). El marco jurídico de este sistema, aprobado por el Congreso hace cuatro años, está contemplado en la Ley de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica. Otros proyecto ambiciosos, relacionados con transporte público, terminales portuarias y energía, se encuentran en fase de preparación y se lanzarán en los próximos meses.

En Guatemala, la encargada de la gestión y promoción de estos proyectos es la Anadie, una entidad creada por la Ley de APP, la cual está integrada por representantes del sector público y las cámaras empresariales. El consejo superior de Anadie la conforman los ministerios de Comunicaciones, Energía y Minas, y Finanzas Públicas, así como la Secretaría de Planificación y Programación (Segeplan), el Programa Nacional de Competitividad (de participación privada), el Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (Cacif) —la principal gremial empresarial del país—, y la Cámara Guatemalteca de la Construcción (CGC).

Según un reporte del Banco Mundial, en 2012 América Latina tuvo una inversión de US$87 mil millones en proyectos de APP, un 50% más que el año anterior. Un total de 78 proyectos concentrados en 12 países entre los cuales Brasil, Chile y Perú representaron los mayores montos. El modelo, que se basa en la asociación del Estado con la iniciativa privada, no está libre de cuestionamientos y dudas. Para sus defensores representa una forma de aprovechar las mejores capacidades del sector privado para proveer servicios, gestionar proyectos y reducir costos, mientras que el Estado, como contratante y planificador a largo plazo debería garantizar la rentabilidad social del proyecto. Pero los detractores ven en esta iniciativa una nueva fase en la evolución de un modelo económico que privatiza las ganancias y socializa las pérdidas.

Estrada, quien antes de ser designado como director ejecutivo de Anadie, dirigió el Programa Nacional de Competitividad (Pronacom), es Economista egresado de la Universidad Francisco Marroquín,  con un MBA de la Escuela de Negocios de la INSEAD de Francia. En esta entrevista habla sobre los planes para implementar el modelo de la APP en Guatemala.

Parece que hay un giro en las políticas públicas en la región: de los años 90 con las recetas del Consenso de Washington al limitar la inversión pública, privatizar las empresas estatales y liberalizar el comercio, ahora se aprecia un mayor reconocimiento de la necesidad de la participación del Estado en grandes proyectos de infraestructura.

Pienso que es un proceso de evolución donde los países van desarrollando capacidades, entendiendo que hay proyectos que se desarrollan mejor con las alianzas público-privadas. Lo que se hizo en los años 90 en Guatemala, dentro del Consenso de Washington, es que se intervino en los sectores donde era más fácil. Así pasó en telecomunicaciones y energía. Montar un proyecto en Alianzas Público Privadas (APP) es mucho más complejo que vender Telgua o la Empresa Eléctrica. En esas transacciones hay un intermediario al cual el Estado le paga por la venta, gana una comisión, pero después de la venta el Estado ya no lo opera. Cuando el Estado es un mal administrador es mejor vender algunos activos. En el caso de las APP, el Estado queda siendo socio del proyecto durante su vida y luego lo retoma otra vez y decide si lo vuelve a licitar en operación. Ese contrato en su diseño y manejo es mucho más complejo que vender un activo, como se hizo con las privatizaciones. Aunque el Estado no entre con capital, tiene que vigilar que se mantengan los estándares de calidad. Y en ocasiones apoyar en aspectos como derechos de vía, permisos, licencias… El Estado tiene un rol de acompañamiento.

¿Después de la crisis financiera de 2008, los empresarios encuentran en el Estado una oportunidad de inversión?

No sé si hay una relación. La contratación de las APP es un modelo que si se hace bien es mejor que la contratación tradicional, pero que tiene un balance interesante de complejidad, y de capacidad institucional; la mayoría de países encuentran su camino para poder balancearlo, es lo que ha pasado recientemente en Colombia. Los países donde se han realizado contratos de ese tipo en los últimos 20 años, aunque con otros nombres, tienen un proceso de aprendizaje.

Lo que se ha visto Guatemala ha sido fatal. Ahí está el caso de Ferrocarriles de Guatemala (Fegua), una concesión que representó una pérdida para el Estado…

Cuando me encuentro el contrato de Fegua, que he revisado porque hay varios activos de Fegua que forman parte de nuestro proyecto, la oferta económica no se parece de ninguna forma al estándar de lo que exigimos ahora. Se suponía que con una inversión de US$5 millones se iba a levantar el sistema ferroviario, ese proyecto no se pudo haber ejecutado nunca. Cuando se mira el contrato se ve que la minuta la hizo el que se ganó la obra, y se lo mandó al Gobierno sólo para que firmara. Y el resultado es que el proyecto se cae porque el Estado tenía que seguir participando y había obligaciones de inversión que no se ejecutan (lo cual llevo a juicios de arbitraje). El mecanismo no estaba claro.

En telecomunicaciones y en energía se pudo seguir adelante, el tema de transporte es más complejo, al igual que agua y drenajes, sin mencionar escuelas y hospitales que es una categoría APP que es otro mundo. Allí el Estado debe tener una participación más cercana.

¿Dónde está el beneficio público de emprender estos proyectos?

Si se hace bien, los resultados son mejores que la contratación tradicional. Es un balance interesante entre complejidad y capacidad institucional; los países van descubriendo como balancearlo.  

¿Cómo se garantiza que las licitaciones no se hagan con dedicatoria?

Hay casos exitosos que se hicieron con licitación, como la emisión de licencias de conducir. Tal vez los mensajes negativos que acompañan a los proyectos surgen porque se considera que se hizo a dedo en una transacción entre dos participantes y que el Estado no sale beneficiado. El criterio último para la concesión es la oferta pública de menor valor para el Estado, gana el que hace la oferta más baja para el gobierno reuniendo los criterios de calidad. La Anadie y su ley garantizan un proceso de licitación pública internacional y un equipo que lo maneja y lo promociona con los más altos estándares de transparencia, con tiempos razonables, con información completa y todo documentado en Guatecompras. No veo nada similar en ninguna otra área.

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Son proyectos a largo plazo que no siempre concluirá un gobierno.

Uno de los grandes problemas que enfrentan las APP -aquí y en el resto de América Latina- es que los ciclos políticos no están alineados con el desarrollo de los proyectos. Se llevan dos años de preparación, dos años de contratación, dos o tres años de construcción, fácilmente rebasan dos gobiernos. En general toda América Latina tiene un serio problema de inversión en obras de infraestructura. El problema con las contrataciones del Estado en obra pública es que se recorta el tiempo de planificación, pero si hay sobrecostos o sobretiempos el Estado hace nuevos eventos y se los paga al contratista lo que aumenta el costo final.

¿Por qué estos sectores —energía, transporte y telecomunicaciones— son las más apetecibles para las APP?

Hay tres grandes categorías de infraestructura: energía, telecomunicaciones y transporte, y una cuarta que sería agua y drenajes, pero que es muy sensible a la participación privada.  De estos tres sectores que necesita la economía en Guatemala, se hicieron reformas: en las primeras dos con las privatizaciones de los 90; en transporte se quedó relegado. La Ley de APP crea una institución para pensar en largo plazo y coordinar. Una parte importante de ésta es no sólo el traslado de riesgos, sino también cómo generar ingresos con los proyectos de infraestructura, armar obras donde la gente esté dispuesta a pagar por los servicios.

Transporte pareciera ser el más atractivo en ese sentido.

Si bien nadie duda a la hora de pagar en puertos y aeropuertos, en la parte de carreteras es un tema que se tiene que ir educando. Hemos visto ideas de contratar cárceles en el modelo de APP, se podría hacer que en lugar de pagar Q500 millones para construirla, el Estado pague Q50 millones para que el sector privado las opere con todos sus servicios. El problema es que en Guatemala las cárceles están tan abandonadas que cuando la gente compare lo que cuesta operar una cárcel de unos 3 mil reos, con lo que cuesta en la actualidad una de 15 mil, se vería una enorme diferencia y dirían que es un robo.

Puede haber desconfianza de estos modelos cuando concesiones como las de la Empresa Portuaria Quetzal, o el proyecto de subcontratar servicios de recaudación de la SAT han sido tan cuestionados por su falta de transparencia.

Lo que se está haciendo en aduanas no es una APP, es una tercerización de servicios. Creo que se debería hacer la contratación de recaudación de la SAT, pero con una licitación con servicios y comisión de éxito, no con una contratación directa. En el caso de la Portuaria me parece que el proyecto era necesario, pero igual no entiendo por qué no se licitó.

La falta de licitación en las concesiones genera dudas…

Pero nosotros en las APP si licitamos, la crítica es que no hay un conocimiento de las condiciones, pero lo que la gente no sabe es que la Terminal de Contenedores del Puerto Quetzal (TCQ) mejoró sus términos en el contrato final. El nivel de riesgos que quedó para la empresa fue razonable, pero esa historia ya no se puede vender. Entiendo que intentan la contratación directa para que no se paren los proyectos desde el arranque; vamos a ver hasta dónde llegamos nosotros yendo por las buenas. Tan solo la firma de convenios dura meses, sin recurrir a acuerdos ministeriales para imponer nada. El país es bastante receptivo a la figura contractual, la población está bastante acostumbrada a pagar por los servicios.

A simple vista pareciera que las APP reemplazan los fines de las políticas públicas hacia los intereses de rentabilidad del mundo empresarial.

Es una discusión importante. El conocimiento de APP norma eso a través de una comparación que arranca porque el Estado decide hacer un proyecto a requerimiento de sus entidades. Si el Estado decide emprender un proyecto, se tiene que hacer un análisis de costo-beneficio, de rentabilidad social. La segunda decisión del Estado debería ser si quiere hacer el proyecto o adoptar la modalidad público-privada. ¿Es mejor que el Estado adquiera deuda para hacer el proyecto o se puede generar más valor participando de alguna forma?

¿Cómo se garantiza que en una APP no se “ahorra” en calidad de carreteras o servicio para obtener más ganancias?

Las contrataciones son mediante una licitación pública internacional, el Estado además tendría la responsabilidad de vigilar el proceso. En la fase de planificación la Anadie tiene una dirección de fiscalización, la cual se encargaría de la transparencia del proceso.

¿Con qué criterios se elegirá una APP en vez de una inversión única del Estado?

En la rentabilidad social, hacemos el análisis de valor por dinero. No es cierto que los costos de construcción sean iguales para privados y públicos: si un privado tiene un cierre financiero de US$180 millones como el proyecto del Centro Administrativo del Estado (CAE), la hace en 12 meses, tiene el flujo de caja garantizado desde el día uno, pero si tengo la obra contratada, unos Q1,500 millones, con el Ministerio de Comunicaciones o similares, por la incertidumbre de pago de anticipos, garantizar los espacios presupuestarios y demás, se retrasa la asignación de recursos, tres o cuatro años. En nuestro análisis se valora si el privado asume riesgos, ¿cuál es el riesgo de que el proyecto salga con sobrecosto o con sobretiempo? A eso se le asigna un valor. Por la eficiencia de operación, por el riesgo que asume, por el costo de financiamiento.

¿Y cuáles son los réditos para los capitales privados en un proyecto de este tipo?

En el caso del proyecto del Puerto Logístico de Tecún Umán un retorno sobre capital de 14.5%, con una deuda asumida por el privado, en dólares, de 7.5%. Y la estructura del capital es 70/30, el 70% de financiamiento y el 30% en capital. En el caso del Centro Administrativo del Estado todavía lo estamos modelando, allí el retorno de capital es más bajo porque el riesgo en la parte de demanda es menor (tiene garantizado el alquiler del Estado por hasta 25 años), allí asumimos un retorno de 12%, y una deuda de 5.5% o 6.5% por el plazo.

En el portafolio de proyectos de Anadie se incluye un puerto logístico en la frontera de Tecún Umán en México, ¿esto no es ceder responsabilidades migratorias y tributarias del Estado a un privado?

No, es hacer algo que nadie hace. La aduana operará exactamente igual a como lo  hace hoy. Lo que se hace nuevo es la parte logística, la cual quedaría en Guatemala en una terminal para trasladar los contenedores de tren a camión o de camión a camión, lo que hoy se registra en Ciudad Hidalgo. La frontera de Tecún Umán es el tercer puerto de entrada a Guatemala y el de más crecimiento, es además la puerta de entrada al sistema ferroviario mexicano y a través de éste a todo Nafta (Estados Unidos, México y Canadá). Cuesta lo mismo mandar un contenedor de Guatemala a México D.F. que mandarlo desde Shangai hasta México D.F. ¿Por qué nos pasa esto? Toma un día llegar a la frontera con México, dos días cruzar la frontera y otro día llegar al D.F. El problema está en el paso de la frontera.

¿Qué haría el proyecto de APP en Tecún Umán?

Dos cosas: hace un punto de trasiego de camión a camión y de camión a tren; crea una terminal, hace que la línea mexicana llegué hasta Guatemala. El privado presta el servicio logístico y maneja una línea de tren dentro de Guatemala. El ingreso aduanal se queda en el mismo lugar, pero se crea una terminal para la carga y descarga. El modelo que más se parece a lo que queremos hacer en Tecún Umán es Puerto Barrios, que es un puerto administrado por un privado. Si como Estado construyéramos los andenes, plataformas y todo, después nadie las operaría. ¿Cómo cobrarles, cómo fijar tarifas, cómo proporcionarlo, cómo ganarle carga al lado mexicano? Nada de eso puede hacerlo el Estado. Esta es una operación muy apta para ser manejada por un privado porque es un negocio de transporte logístico. Otro aspecto importante es que se crea instalaciones intermodales de camión a tren y de camión a camión.

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En la cartera de proyectos de Anadie también está contemplado recuperar el transporte ferroviario, en este caso la línea que atraviesa la Ciudad de Guatemala de norte a oriente, ¿quién sería el contratante por parte del Estado y cómo lo operaría?

Sería con Fegua, con quien ya tenemos un acuerdo. De hecho en el caso de Tecún Umán ya habría una concesión de siete kilómetros de línea férrea que estaría en operaciones y sería el único tren que estaría en funcionamiento en Guatemala en el futuro cercano. Ahora bien en el caso del proyecto del tren suburbano la entidad contratante sería Fegua. Se trataría de recuperar un eje que iría de Centra Sur a Centra Norte, en una parte de Zona 1 se iría en un túnel o en un doble nivel, además requeriría un segundo puente sobre el río Las Vacas. Sería un tramo de 21 kilómetros y prestaría un servicio de ida y vuelta, implica que todos los buses de zona 18 y zona 17 se volverían alimentadores de una estación en zona 18 y ya no harían la vuelta completa. Haríamos un tren con capacidad de cargar cada cuatro minutos, con trenes de buen nivel y funcionalidad por una inversión de US$350 millones.

¿Cuánto aumentaría el costo para los pasajeros porque tomarían un autobús y luego el tren?

En este caso el subsidio iría al tren, pero no lo vamos a subsidiar con pago mensual o anual. Se tendría que recuperar US$350 millones, lo que requeriría unos flujos anuales de caja de US$40 millones anuales, libre de operación. El costo de funcionamiento sería de unos US$30 millones, o sea que debemos generar unos US$70 millones anuales para operar esta línea con 200 mil pasajeros diarios. Si tengo que generar estos US$70 millones al año necesitaría que cada usuario nos pagara Q8 por pasaje. Si de estos US$350 millones el gobierno nos pagara los US$250 millones entonces el inversor colocaría US$100 millones. Luego ya no necesitaría tener un flujo de US$40 millones, sino solo US$10 millones. Con esto ya no estarían cobrando Q8 por el pasaje sino solo Q3 o Q4.

¿O sea que el subsidio iría a la construcción del proyecto en sí, ya no a la operación como pasa ahora?

Este proyecto en su momento va a reactivar el debate sobre cuál es el valor de la tarifa en el transporte público nacional. Podemos poner el cobro en Q2, por ejemplo, pero en ese caso el Estado tendría que poner un subsidio adicional de Q2, lo cual no creo que sea positivo a largo plazo. El precio debe reflejar algo más cercano al valor operativo. Se puede poner esos Q2, y hacer esta línea. ¿Pero cómo se hará la siguiente? Por ejemplo de La Pradera a Mixco, la cual no valdría US$350 millones sino US$650 millones porque no hay derechos de vía previos. Entonces por andar poniendo subsidio se mueren los proyectos futuros. Por eso la Municipalidad no ha expandido las rutas del servicio de Transmetro, hay dos tramos cuando podría haber siete tramos.

Ante los niveles de pobreza e inequidad existente en el país, ¿no crearía una brecha mucho mayor entre ciudadanos un proyecto como el del tren suburbano?

El tren suburbano está orientado a mejorar la calidad de vida de los guatemaltecos del área metropolitana, pero especialmente de la clase más necesitada. Como suburbano el enfoque es acercar los extremos (norte y sur) de la ciudad al centro, acortando tiempos de traslado diarios de un punto a otro, aproximadamente de 5 a 2.5 horas diarias (ida y vuelta), con eficiencia, constancia y seguridad. Hoy en día la inversión exclusiva de fondos públicos en carreteras, pasos a desnivel, puentes, a nivel Estado y municipalidad tiene un sesgo pro inequidad, pues otorga beneficios a quienes se mueven en carro. Las inversiones en transporte público masivo, de calidad y eficiente, tienen el efecto contrario. Promueven la equidad y participación económica de personas que actualmente están excluidas.

Ahora, podría entenderse una pregunta sobre si debería haber una prioridad en la asignación de fondos públicos en la ciudad versus en el interior rural del país donde hay pobreza aún más extrema. El proyecto tiene un retorno económico social positivo, fuerte. Eso quiere decir que debe generar ahorros netos (combustible, tiempo, productividad) grandes a todos los habitantes de la zona metropolitana, que a su vez consumirán más de otros bienes locales y podrán pagar más impuestos, por lo que los recursos en el mediano plazo para otros gastos en áreas rurales serán incluso mayores. También se deben hacer las APP de este tipo en otras ciudades intermedias, promoviendo urbanización en todo el país. Por escala y complejidad, y por rentabilidad, es mejor comenzar por la ciudad. Antes de extender el modelo a otras áreas, hay que darle credibilidad.

Pero nadie asumiría el costo político de incrementar el precio al pasaje.

Pero el tren es diferente. La hipótesis del estudio que estamos haciendo es que la gente probablemente va a seguir pagando lo que paga hoy por los alimentadores (Q1.25 en Transurbano por un tramo más corto), pero luego tendrá que elegir pagar Q3 para ir de zona 18 al centro, por ejemplo. Pero, hoy se puede hacer 1 hora 45 minutos, con el tren se tardaría 40 minutos. El gobierno podría decidir hacer un subsidio diferenciado haciendo un prepago seleccionando a quienes se les da el subsidio y a quienes no, como se hace en Colombia con el Transmilenio de Bogotá, de allí la importancia de tener un sistema prepago. Una segmentación no solo por el lugar de traslado si no por sus ingresos. Porque igual lo usaría gente que sí lo puede pagar como los que no.

¿Cómo se pueden enlazar los proyectos del Gobierno central con la Municipalidad de Guatemala?

Mucho trabajo y el mutuo beneficio. La Municipalidad de Guatemala no puede hacer estos proyectos sin el gobierno central y viceversa. Conforme avance la estructuración también se desarrolla una serie de documentos legales que vinculan a ambos de formas más fuertes. Si no hay compromisos firmes, el proyecto no llega al final de su contratación.

¿Cómo se garantizará que estos proyectos —puertos, aduanas, transporte— no sigan repitiendo el modelo corrupto, o la mala administración y baja calidad para los usuarios?

Con mucho trabajo, supervisión y seguimiento. Lo primero, es que este esfuerzo mueve la categoría transporte más hacia la zona donde hoy está la telefonía y la energía eléctrica. Modelos donde el privado pone el dinero con préstamos bancarios grandes. La experiencia en Guatemala con privados haciendo y prestando servicios no es mala. El tema eléctrico funciona con buen estándar de servicio y al final este año ya con seguridad tenemos la electricidad más barata o segunda más barata de Centroamérica y el Caribe, y todo en un ámbito privado regulado sin costar al Estado un centavo. Los estándares de servicio de autopista Palín-Escuintla son bastante buenos y la gente lo reconoce. También el Puerto que mejor funciona es Puerto Barrios y estoy seguro que TCQ será por mucho más eficiente y más barato que Puerto Quetzal. Con la Ley APP aspiramos a montar los proyectos con esta lógica económica y estándares altos de servicio, y con más transparencia y participación del Estado en la formulación de los proyectos y su contratación. La ley ya de por sí, refleja un esfuerzo que lleva casi una década de hacer algo diferente. La Anadie se ha constituido con un equipo y con una gobernanza diferente. Se han diseñado procesos y procedimientos que reducen margen de acción de corrupción.

Todo esto nos lleva de nuevo a la viabilidad política de este tipo de proyectos, incluso con el más adelantado que es el del Centro Administrativo del Estado, éste no se aprobaría sino hasta el próximo gobierno. ¿Complica esto echar a andar los proyectos, qué acercamiento tienen con los partidos políticos?

Tenemos un acercamiento de cada semana con los partidos que pueden llegar al poder. La recepción ha sido positiva para el transporte ferroviario urbano, el Puerto Logístico de Tecún Umán y un poco menos para el Centro Administrativo del Estado (CAE). Arrancamos con proyectos que tienen más viabilidad que no implica ninguna conflictividad, lo cual es diferente con el transporte ferroviario urbano donde habría que ordenar buseros y esa gente no es muy civilizada. Lo bueno del CAE es que reemplaza flujos por gastos de alquileres que ya existen, no serían algo adicional. El financiamiento está amarrado al proyecto, en lugar de darle al privado los US$250 millones se le da US$15 anuales, por ejemplo, y con esta garantía el privado puede sacar un bono por US$250 millones.

¿Cómo se “vende” políticamente este proyecto?

Este es un tipo de proyecto que interesa mucho a los políticos, es algo muy visible.

¿Qué empresas tendrían el perfil para un proyecto como el del tren?

Lo primero que tendremos que resolver es si licitamos la autopista y el tren juntos o por separado. La autopista es más fácil que el tren. En cualquier caso tiene que ser una empresa con músculo financiero porque es una inversión grande, y en el consorcio se necesita una empresa que opere trenes y construya trenes. Sólo hay seis grupos en el mundo: Grupos franceses, alemanes, chinos, coreanos, brasileño, etcétera. No se presentarán muchos a concurso, porque parte del negocio es la venta de los trenes.

¿Qué empresas guatemaltecas podrían participar en proyectos de esta naturaleza?

Está por verse. En los primeros proyectos eléctricos de generación, estos fueron liderados por firmas extranjeras: Duke, Enron, Enel, otras. Hoy en día, la mayoría está liderada por capital guatemalteco y mixto. Anticipamos que se dará un proceso similar en el caso de APP en Guatemala. Consorcios extranjeros con experiencia APP con socios locales y contratistas locales en los primeros proyectos. Luego, grupos locales solos y en el futuro expandiéndose a competir por proyectos en otros países.