Fideicomisos, un acto de fe

Desde los que sirven para administrar recursos por medio de una entidad bancaria hasta los que se encargan de la ejecución de obras para el Estado, los fideicomisos se han convertido en una opción atractiva para diversas actividades públicas. Son contratos que proveen mecanismos ágiles, que permiten procedimientos más rápidos y menos farragosos que los que la ley impone por lo general a las entidades estatales.

Pero en este atractivo se encuentra también su debilidad: regulados pensando en la administración de recursos privados, carecen de la transparencia que se les exige a las instituciones públicas. En los últimos años, este defecto crucial los ha puesto en entredicho. ¿Compensan con su aparente eficiencia su gran opacidad?

En la última década algunos partidos políticos (de oposición) y la sociedad civil han ido acumulando críticas y pronunciamientos a los fideicomisos con la aspiración declarada de que se reformara la normativa. Sin otros frutos que la suma de presión.

En el paquete de leyes de transparencia, el gobierno ha propuesto modificaciones a la regulación de los fideicomisos. Los cambios no responden a la petición de que se elimine esta figura que han formulado dsde la Contralora General de Cuentas, hasta la sociedad civil y la bancadas de oposición, pero pueden ser un punto de partida para un mejor control y hasta posibilitar que desaparezca gradualmente, que se extinga.l debate sobre esta manera de administrar los recursos se reabre, y como telón de fondo tiene las adjudicaciones en fideicomisos como el de Covial.

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Hasta 1976, en Guatemala sólo se había usado esta figura para el manejo de recursos privados, pero el terremoto ocurrido el 4 de febrero de ese año le dio al Gobierno Kjell Laugerud el motivo para poner en marcha el primer fideicomiso público del país. Su objetivo era hacer más eficiente el manejo de los recursos y atender de manera más rápida la emergencia.

Dos fideicomisos más durante esa década y ocho más durante la siguiente marcaban el inicio de esta tendencia, pero hasta ese momento, se enfocaban en proyectos de asesoría técnica, apoyo empresarial y fortalecimiento a actividades económicas. Durante la década de 1990 se superaron todos los precedentes en el uso de fideicomisos públicos. Se crearon 40 más y sus funciones empezaron a dirigirse especialmente hacia el área de ejecución de obras.

Los registros de la CGC establecen que entre 2000 y 2009 se crearon 42 nuevos. Sus fideicomitentes -o sea, quienes aportan los bienes- incluyen a entidades del gobierno central, municipalidades y entidades descentralizadas y otros fideicomisos.

La única normativa que los regula es el Código de Comercio y su alcance se limita a aspectos relacionados con la figura legal.

En vista de su casi impenetrabilidad, la titular de la Contraloría General de Cuentas (CGC), Nora Segura, ha manifestado en varias ocasiones que es necesario hacerlos desaparecer de los asuntos públicos. Carlos Mencos, el predecesor de Segura en el cargo, señala que el problema es que la Contraloría necesita tener acceso a los datos contables de estos fondos para cerrar el ciclo de la fiscalización.

Esto no significa que no haya un ente capaz de revisar la forma en que se mueven los recursos para el funcionamiento de los recursos. La responsabilidad recae sobre la Superintendencia de

Bancos (Sib) y la CGC está en capacidad de solicitarle la información necesaria sobre cada uno de los fideicomisos. Sin embargo, según Mencos, es un procedimiento muy engorroso y burocrático, y no es viable llevarlo a cabo.

La sugerencia del excontralor durante el Gobierno pasado consistía en evitar al máximo crear nuevos fideicomisos. La administración de Álvaro Colom no sólo no lo tuvo en cuenta sino que constituyó uno de los más grandes de los últimos tiempos: el de Mi Familia Progresa.

Ricardo Barrientos, economista del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) y viceministro durante el periodo de Colom, resalta que, pese a todo, las posibilidades de escrutarlos mejoraron porque durante ese gobierno comenzaron a publicarse datos desagregados en los sitios web de transparencia del Estado. Antes, sólo aparecía el monto que recibía cada fideicomiso sin información básica como el porcentaje ejecutado o la forma en que se distribuían funcionamiento e inversión.

Funciones a la medida

A pesar de la necesidad de que existan más controles y de los problemas que los fideicomisos representan para la transparencia, no se puede asegurar que todos sean dañinos para el Estado. Barrientos resalta que hay experiencias positivas. Una de ellas es la del Fideicomiso de Exclusión de Activos, creado tras la quiebra del Banco de Comercio. Se instaló como resultado de una decisión de la Junta Monetaria en 2006 y tenía la finalidad de recuperar los activos de la entidad bancaria y devolver los recursos a sus acreedores.

La entidad responsable de administrar este fondo, la Corporación Financiera Nacional (Corfina), no estuvo exenta de escándalos, como el que se suscitó cuando se hizo público que su gerente Óscar Comparini le había pagado más de medio millón de quetzales a una socia suya por un documento que podía emitirse desde la Escribanía Nacional. No obstante, el objetivo del fideicomiso, establecido para un plazo de 25 años, se cumplió en tres y los activos se lograron vender por cerca del 80 por ciento de su valor. El resultado fue que las autoridades del Banco de Guatemala llegaron a considerarlo como un ejemplo por su eficiencia y su bajo costo.

El economista del Icefi apunta que hay actividades de la gestión pública que pueden verse muy beneficiadas con el uso de los fideicomisos, debido a que coinciden con el tipo de funciones que desempeñan los bancos. Además de casos relacionados con la quiebra de bancos y recursos que buscan salvarse, se encuentran los programas de créditos para actividades productivas o los orientados a facilitar el acceso a propiedades, como lo hace el Fondo Nacional de Tierras (Fontierras).

Difíciles de registrar

Sin embargo, al no existir una ley de fideicomisos públicos, se da lugar a que cada dependencia del Estado pueda crear uno en cualquier banco como una vía para atender sus necesidades del momento. A pesar de que la Ley de Contrataciones del Estado rige todas las adquisiciones de bienes y servicios para uso público, los fideicomisos tienen la libertad de crear sus propios reglamentos, lo que les da condiciones diferentes a las que se aplican en el resto del sector gubernamental.

Además de volver especialmente ardua la fiscalización, esta forma de crear fideicomisos da lugar también a que sea complicado llevar un registro exacto de ellos. Una muestra: la diputada de Encuentro por Guatemala Nineth Montenegro le presentó a la Contralora una serie de fideicomisos relacionados con el Fondo Nacional de la Vivienda (también un fideicomiso) que no eran fiscalizados por la CGC. Montenegro asegura que esta intrincada red de contratos evidencia una vez más la falta de transparencia que hay sobre el tema y la necesidad de eliminar estas figuras, o de regularlas.

En realidad, existen tres entidades con registros sobre los fideicomisos públicos, pero su control se limita al área del trabajo de cada una de ellas. El Ministerio de Finanzas Públicas (Minfin), como uno de los principales responsables del Presupuesto General de la Nación, tiene que llevar un control sobre los fideicomisos que reciben recursos del presupuesto. Pero esos no son todos. Hay fideicomisos que ejecutan fondos públicos que no provienen del presupuesto. Esos quedan excluidos. Aquí caben, por ejemplo, los que las municipalidades del país puedan crear con sus propios recursos (multas, arbitrios, etcétera).

De hecho, a juzgar por el último informe de ejecución presupuestaria de la Contraloría, correspondiente a 2010, estos últimos son la mayoría.

Una complicada regulación

La CGC puede llegar un poco más lejos con la facultad de registrar y fiscalizar los fondos que se escapan de las manos del Minfin. En su último informe se identificaron 99 fideicomisos públicos con un patrimonio total de Q36.23 millardos. Algunos obtienen recursos directamente de las instituciones que los constituyen, y sólo 18 de ellos recibían fondos del Presupuesto General: 6.26 millardos, un 12.59 por ciento del total.

Según el informe, la mayoría de fideicomisos públicos está relacionada con la infraestructura o el desarrollo social y económico (66 de ellos). Otros diez estaban ligados a la generación, transporte o distribución de energía eléctrica, y el resto se dividían en tareas relacionados con la salud, la vivienda y el transporte público, entre otros aspectos.

A pesar de ello, el caso de los fideicomisos de Vivienda citados por la diputada de EG, deja ver que tampoco la CGC tiene un control total. Esta potestad sólo le corresponde a la Superintendencia de Bancos. (Para crear un fideicomiso siempre es necesario un banco o una financiera, que actúa como fiduciario.)

Actualmente, el Ministerio de Finanzas, la Contraloría y la Superintendencia de Bancos no comparten su información. Si las reformas propuestas se aprueban, este punto quedaría corregido ya que se propone un registro único para los fideicomisos públicos.

No obstante, puede que haya un factor adicional a la duplicidad de registros para que fideicomisos como estos no puedan ser identificados como públicos. Se trata de que muchos de los que están constituidos emplean otro fideicomiso o contratan Organizaciones No Gubernamentales (ONG) para la ejecución de alguna obra. En algunos casos, estas ONG pueden hacer uso de otros fideicomisos, “fideicomisos de segundo piso”, al punto que los recursos públicos se mezclan con los privados de forma confusa y poco fiscalizable.

“El juego perverso”

Si bien hay algunos fideicomisos, como el Fidemuni (administrado por la comuna capitalina para atender el tema del Transmetro), que se crearon por decisión del Congreso de la República, otros sólo deben su origen a un acuerdo gubernativo. Los términos bajo los que se rige cada fideicomiso dependen del acuerdo con el que fueron creados.

Este es el caso del Fideicomiso del Fondo Vial, de Covial, constituido durante el Gobierno de Álvaro Arzú por un acuerdo gubernativo como un mecanismo para agilizar la ejecución de obra física para el mantenimiento, bacheo y limpieza de carreteras.

El acuerdo establece la existencia un Consejo Consultivo que cuenta con la presencia del titular de la Cartera de Comunicaciones, el representante de la Coordinadora Nacional de Transporte y los representantes de dos cámaras empresariales: la del Agro y la de la Construcción.

Barrientos considera esto “un escupitajo a la cara de la población”, ya que en esta instancia hay partes interesadas que toman decisiones sobre el uso de los recursos públicos en una entidad que generalmente tiene las herramientas para evitar las obligaciones normales que establece la Ley de Contrataciones del Estado. Sin embargo, considera positivo que desde el Gobierno pasado se haya alejado el Ministerio de Finanzas de este fideicomiso: como ente fiscalizador, jugaba papeles de juez y parte.

Pero hay aspectos más preocupantes. El problema que señala el economista es que las condiciones bajo las que se rigen estos fideicomisos dan lugar a que se utilicen como una forma de pago por el financiamiento de campaña. Al punto que cuando se busca eliminar un fideicomiso como el del Fondo Nacional para la Paz (Fonapaz), se escuchen voces de protesta.

La razón que señala es que cada Gobierno, Fonapaz se convierte en una herramienta para devolver favores recibidos en período electoral. No obstante, aclara que también sería inútil el cierre de esta entidad, que beneficia a algunos sectores económicos por medio de contratos con el Gobierno, si no se cierra también Covial que le da un beneficio similar a otros grupos empresariales. Es por ello que lo define como un “juego perverso”, que puede ser corregido solo mediante una reforma a la Ley Electoral y de Partidos Políticos para evitar que haya dinero de fuentes particulares en las campañas para cargos de elección popular.

La postura del ministro de Finanzas Públicas (Minfin), Pavel Centeno, es que en este momento no es viable eliminar los fideicomisos y por ello se plantea una serie de mecanismos para hacerlos más transparentes.

Carlos Barreda, ex viceministro de Transparencia Fiscal y actual vicepresidente de la Comisión de Transparencia del Congreso, coincide con Centeno en que no es posible eliminarlos de inmediato, pero lamenta que no haya elementos sustanciales que planteen su desaparición gradual. La propuesta se limita a establecer una serie de regulaciones que dejarán a los fideicomisos en condiciones similares a las de una dependencia pública encargada de ejecutar obras. Barreda cree que en ese caso sería mejor convertirlos en unidades ejecutoras.

En esta parte Barrientos, no obstante, vaticina una ventaja: al tener que pasar por todos estos procesos de control, el atractivo actual -la ejecución rápida y opaca- quedará anulado, se esfumará, y los fideicomisos dejarán de ser un instrumento de encubrimiento y desaparecerán. “Selección natural”.