¿Fondos públicos y agendas particulares?

Sin embargo, pronto fue evidente que la privatización no era una solución para todo: los sectores privatizados requerían regulación y los estados muchas veces no tenían ni la capacidad ni suficiente autonomía para hacerlo. Además, en muchos sectores había necesidad de inversión pero poco interés por parte de los inversionistas particulares. Paralelamente surgían conflictos con grupos sociales como trabajadores y comunidades locales, desafíos relativos a la implementación de proyectos y el respeto a principios de derechos humanos, protección del medio ambiente, igualdad de género y varios otros.

La Alianza Público Privada (APP) se lanzó como una solución para estos y otros desafíos. Las APPs pretenden incorporar actores particulares (empresas, ONGs, comunidades, etc.) y públicos (estado, municipalidad) en la provisión de bienes y servicios públicos. Sin embargo, durante los últimos 15 años han surgido también muchas críticas y problemas con las APPs. Uno de los grandes problemas para el debate es que hay por lo menos cinco formas genéricas de APPs y en el debate público muchas veces se confunden:

Primero, APPs de co-inversión entre actores públicos y particulares, por ejemplo para la construcción de infraestructura. La motivación en general es la falta de suficientes fondos públicos para financiar el proyecto, y la falta de interés empresarial suficiente para hacer la inversión. A través de negociar la forma en que se distribuirán los costos y los beneficios se puede alcanzar un acuerdo entre empresas y el Estado y se logra llevar a cabo el proyecto. En los casos en que no hay ganancias (como en una carretera sin peaje) los beneficios de este tipo de APP dependen del acceso a financiamiento: si será más beneficioso para el Estado entrar en una cooperación directa con la empresa que contratarla para hacer obras públicas. Un ejemplo de este tipo de APP es el anillo regional financiado por Cementos Progreso.

Segundo, APPs operativas cuando actores públicos y privados acuerdan una colaboración de largo plazo para desarrollar productos, manejar empresas o proveer servicios. Ejemplos de esta modalidad incluyen APPs en servicios públicos como de transporte, electrificación, desarrollo de medicinas para mercados de pocos recursos (inclusive para enfermedades que típicamente afectan a los pobres). Las APPs operativas se distinguen de APPs de co-inversión en el sentido de que en el primer caso hablamos de una inversión única; en el segundo caso hablamos de una relación de cooperación de largo plazo. Las empresas contribuyen con fondos así como conocimiento y tecnología. Clave para entender la relación entre actores públicos y privados en esta forma de APP es el tema de riesgo: las empresas aceptan tomar parte del riesgo a cambio de posibilidades de ganancias. Un ejemplo de este tipo de APP es Transurbano, el sistema de transporte de la capital paralelo al Transmetro.

Tercero, APPs de gestión, cuando actores públicos y privados co-gestionan un bien público. Este tipo de APPs puede tomar muchas formas, incluyendo las llamadas “multi-stakeholder initiatives” (iniciativas de múltiples partes). La idea principal es que para poder manejar bien recursos como bosques, el agua, el uso de tierra, un vecindario, todos los actores involucrados deben trabajar juntos: empresas, comunidades, gobierno, organizaciones locales y varios otros. El fondo de agua manejado por Defensores de la Naturaleza es en parte un ejemplo de esta modalidad.

Cuarto, APPs de recaudación de fondos, en las que el sector privado contribuye voluntariamente a algún proyecto de bien común. Pueden ser proyectos de llamada responsabilidad social empresarial (RSE) o una iniciativa pública donde empresas o fundaciones privadas contribuyen con fondos o bienes a algún proyecto, desde leche para niños hasta computadoras, como ha hecho Microsoft en APPs en África. Un ejemplo de ello en Guatemala es la estrategia “Juntos” coordinada por el Centro para la Acción de la Responsabilidad Social Empresarial en Guatemala CENTRARSE y la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Sesán) para mejorar la alimentación de los empleados de varias empresas.

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Cinco, APPs de cabildeo en las que actores públicos y privados se juntan para promover algún asunto con el fin de cambiar prácticas o capacidades, o con el fin de cambiar políticas públicas. Ejemplos incluyen campañas de alfabetización, o de higiene u otras medidas contra epidemias y para mejorar la salud; campañas para evitar la destrucción del medio ambiente o campañas para evitar el trabajo infantil. Las empresas pueden contribuir con conocimiento o tecnología para divulgar el mensaje y las comunidades pueden contribuir con el acceso y medidas para comunicación a la población en general.

Hay ventajas en todas estas formas. Las APPs de cabildeo y de gestión pueden ser herramientas para mejorar la democracia; las APPs de movilización de recursos y operativas puede asegurar que importantes obras o servicio públicos sean ejecutados.

Sin embargo, hay también importantes problemas con todas estas modalidades de APPs. Las tres principales serán:

1. Desigualdad de poder. Las APPs de gestión y de abogacía pueden ser de beneficio para todas las partes, pero tener un puesto en la mesa de negociación no significa necesariamente poder influir en el proceso. Muchas veces las mesas de negociación de múltiples partes funcionan principalmente para legitimar las decisiones y los intereses de los que en realidad tengan poder. El diálogo real se complica en situaciones de gran desigualdad de acceso a información, redes de influencia, y dinero. Relacionado con eso es el problema de que mientras se proponen unos temas como opciones para las APPs, simultáneamente se excluyen otros temas y posibles soluciones. Por ejemplo, en un estudio que hicimos sobre APPs de cabildeo sobre el tema de abolir el trabajo infantil en el sector de producción de cacao encontramos que mientras que se logró concientizar sobre la necesidad de controlar mejor las fincas de producción y asegurar que no trabajaran niños, nunca se discutió la medida que en general es considerada como la más eficiente para evitar el trabajo infantil: aumentar los sueldos de sus padres.

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2. Subsidios a actores privados. Aunque las APPs significan la canalización de recursos privados para la provisión de bienes y servicios públicos, muchas veces terminan siendo una forma de canalizar recursos públicos a actores privadas. Ejemplos de co-inversiones que han terminado siendo subsidios públicos a intereses empresariales abundan. Las APPs en el sector ferroviario son un ejemplo. La distribución de ganancias se basa en cálculo de flujo de pasajeros que pagan. Sin embargo, no se puede cancelar una ruta por el hecho de que haya pocos pasajeros en una determinada época. Dependiendo de cómo se divide el riesgo relacionado a bajos flujos de pasajeros en el acuerdo entre el estado y la empresa privada, el gobierno muchas veces tiene que subsidiar al sector privado para evitar la interrupción en el tráfico. Por eso, por ejemplo en Inglaterra, el costo público de los trenes ha aumentado, no disminuido, después de la introducción de las APPs durante los 1990s, mientras que el servicio en muchos casos no ha mejorado.

3. Sesgos en la priorización de tareas públicas. La priorización de obras y servicios públicos debe ser el trabajo de órganos democráticamente electos como el Congreso, los alcaldes y el Ejecutivo. Sin embargo, con la popularidad de las APPs, muchas veces se ve que los actores públicos ponen énfasis donde hay posibilidad de co-financiamiento privado y no en tema que realmente su población exige. Eso se ha visto al nivel global en varios casos. Uno es en la agenda global de salud que ha sido dominada por temas priorizados por la fundación Bill y Melinda Gates. Es la fundación privado más grande del mundo. Su énfasis siempre ha sido invertir en llevar nueva tecnología en el sector salud a países y sectores pobre. Su iniciativa más conocida –la Alianza Global para la Vacunación e Inmunización (GAVI)– ha logrado gran éxito en la vacunación a niños en países pobres, y con eso reducir la mortalidad infantil. Es difícil criticar eso, pero al mismo tiempo, mientras la Fundación Bill y Melinda Gates ha contribuido con mucho dinero, el 77 % de los costos los pagan los gobiernos de países desarrollados (Noruega y Gran Bretaña son los principales donantes). Estos países han invertido muchísimo dinero en vacunación, sin que haya habido un debate sobre si la vacunación debe ser la prioridad (ni sobre el tema de que GAVI no ha logrado disminuir los precios altos que cobran las grandes empresas farmacéuticas que venden sus productos a GAVI). Igual, en los países pobres ha habido mucho enfoque en proyectos de vacunación –de los cuales es muy fácil “medir” resultados– y mucho menos enfoque en fortalecer los sistemas de salud en general. En resumen: se termina usando fondos públicos para agendas particulares.

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Nada de eso debería ser un mayor problema allí donde existe un Estado democrático de derecho con instituciones fuertes que tenga capacidad de recaudar fondos a través de impuestos. Un Estado de esta índole en general puede regular bien las empresas que forman parte de APPs; sabe cómo ayudar a las contrapartes más débiles de las APPs de gestión y evita que los contratos con empresas resulten en subsidios públicos para ganancias privada.

Sin embargo, este tipo de Estado no existe en la mayoría de países del mundo. De hecho, en muchos casos la privatización y las APPs se introdujeron precisamente para minimizar la capacidad del Estado de brindar servicios. Sin embargo, para que funcionen iniciativas como las APPs es inevitable buscar mejorar la calidad del Estado. Las APPs puede ser un suplemento donde hay un estado capaz de manejarlas bien. Si no lo hay, las APPs puede ser proyectos costosos y en el peor de los casos profundizar la mala calidad de las instituciones estatales en vez de mejorarla.

Sobre la autora: Benedicte Bull es catedrática de la Universidad de Oslo. Es co-autora de Development Issues in Global Goverance: Public-Private Partnjerships and Market Multilateralism (con Desmond McNeill, Routledge, 2010), y ha contribuido al International Handbook on Public-Private Partnerships (ed Hodge, Greve and Boardman, Edgar Elgar, 2010) y varios otros libros y revistas sobre el tema.