“Si se hubiera avanzado en lo más profundo de los Acuerdos de Paz, habría menos luchas"

El informe del PNUD, además de dar una panorámica y un análisis comparativo en el tiempo de la situación del país, centra su atención este año en la conflictividad social. Entre los resultados destaca la ausencia del Estado y su incapacidad para resolver los conflictos provocados por problemas de acceso a la tierra, por el desacuerdo con la aprobación de megaproyectos mineros e hidroeléctricas o por la instalación de antenas eléctricas. Y remarca que esta situación impacta directamente en el desarrollo social. Además, cuestiona la falta de información y de acciones por parte del Estado para resolver de raíz los problemas del país.

Claudia López Robles, politóloga, investigadora, consultora y docente universitaria, lleva seis años trabajando en el PNUD y ha colaborado en la elaboración de tres de los informes de país que la organización publica cada dos años, y que están centrados, cada uno, en un tema de interés diferente. Este último, que tardó más de dos años y medio en finalizarse, estuvo coordinado por Gustavo Arriola Quan y además de López, participaron en la investigación María Alejandra Privado Catalán, Luis Ernesto Velásquez Alvarado y Andrea Cruz Morataya; y fue asesorado por Edelberto Torres-Rivas.

La investigadora hace hincapié en la legitimidad de las consultas comunitarias y las protestas sociales y en la falta de ésta cuando se usa la fuerza para reprimirlas. Para reducir los conflictos, remarca la necesidad de que el Estado responda a éstos a través de políticas públicas, de que escuche las demandas ciudadanas y de que informe a la población acerca de las consecuencias de los megaproyectos que se quieren implementar en las comunidades.

El informe, concluye López, expone el declive de algunas variables que son indicativas del desarrollo del país, como la salud, la educación y los ingresos, que comenzaron un proceso de descenso a partir de la disminución del gasto público, en 2006. La pobreza, el indicador más evidente, incrementó en Guatemala entre 2006 y 2014 en nueve puntos porcentuales (la incidencia de pobreza multidimensional en 2006 era de 58% y en 2014 llegó a 67%), después de una bajada de catorce. “Encontramos una ampliación de la brecha de desigualdad”, lamenta la investigadora.

En el documento del PNUD se plantean diferentes formas de conflictividad social y de protesta ciudadana. Se remarca la necesidad de comprender estos movimientos sociales como un todo, y no como actuaciones aisladas sin puntos de convergencia. ¿Por qué entienden así las protestas?

Las protestas sociales, que generalmente se entienden como conflictividad, no son aisladas. Encontramos que dependiendo de la persona o la institución, hay un abordaje de los eventos de protestas diferente. La Policía Nacional Civil (PNC) puede recabar los eventos, pero no las causas. Luego hay otro abordaje, que es sobre casos de conflicto. Se encierran en un caso el número de protestas y se vinculan a una razón. Y luego están las contiendas políticas, por el uso de bienes. Son grandes procesos que tienen un pasado y probablemente un futuro, si no se resuelven las causas estructurales. Hay grandes luchas por el bienestar y en su mayoría van por el tema de legitimidad institucional.

¿Cómo evolucionó en los últimos años la respuesta del Estado a las protestas ciudadanas?

Es una pregunta compleja. El Estado no es granítico. No da una sola respuesta. Hace falta una coordinación interinstitucional para analizar temas de conflictividad, pero unidos a los temas de política de país, para ver cómo se resuelven los conflictos. Por ejemplo, tienes una ley de energía eléctrica que privatiza todo el proceso de energía y deja a la gente sin derechos sobre el uso de la misma. Abres un foco de conflicto. Las personas pasan a ser consumidoras, no ciudadanos. El Estado debe saber que está impactando en los territorios con cada política pública que genera.

¿El Estado ha conseguido resolver los conflictos conforme fueron surgiendo, o los problemas se apilan, sin respuesta inmediata?

Se apilan, definitivamente. El más paradigmático es el de la tierra. Entre 1997 y 2013 hay más de 6,482 procesos de conflicto por la tierra en la Secretaría de Asuntos Agrarios. De esos, 4,772 son por derechos a la propiedad. Son muy pocos los que se resuelven: 3,579. Y mientras tanto, surgen otros.

El retardo en el cumplimiento de los Acuerdos de Paz es otro de los puntos que remarca el documento. Menciona que se ha llevado a cabo “una implementación parcial y lenta” que 20 años después de su firma, deja a Guatemala sin unos avances claros en la resolución de problemas. ¿Renovar estos Acuerdos podría ser una vía para cumplirlos?

Una de las preguntas iniciales cuando se trabajó el informe era esa: ¿Qué pasó con los Acuerdos y por qué sigue habiendo este malestar social? Llegamos a la conclusión de que los Acuerdos siguen siendo válidos. Tocan puntos medulares del desarrollo. Pero este período ha traído unos desafíos distintos a los que había en 1996 y por los que se negoció diez años. Así que creo que a la luz de esos nuevos desafíos hay que revisarlos y reorientarlos. Si se hubiera avanzado en lo más profundo de los Acuerdos, habría menos luchas, porque la gente tendría más beneficios sociales.

El informe plantea la existencia de un rompimiento en el desarrollo de Guatemala en un año en concreto: 2006. A partir de entonces, el Índice de Desarrollo Humano (IDH) sufrió un estancamiento, y los indicadores de pobreza comenzaron a aumentar. ¿Por qué pasó esto?

El de pobreza por consumo es el que más varía. Lo que nosotros encontramos es que hay un incremento sustancial del gasto público social a partir de los Acuerdos de Paz. De 1999 a 2000 el gasto público y por lo tanto el social, van para arriba. Y se da una disminución en el gasto militar. Después del 2006 empieza a haber una regresión. A eso lo ligamos.

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¿Dónde encontraron cambios más significativos?

En educación es donde está lo más evidente. Pero en ingresos encontramos una ampliación de la brecha de desigualdad. Se dio una caída paulatina de las remuneraciones, lo que tiene un impacto en la capacidad adquisitiva de la gente, y como consecuencia, se produjo una reducción de la clase media y una ampliación de la pobreza.

Las cifras de recaudación fiscal también sufrieron una baja a partir de 2006.

Sí, es un poco menos pronunciada. Pero sí, los Acuerdos de Paz habían establecido una meta y llegamos al 12% (12.1% en ingresos tributarios en 2007) y empezamos a retroceder (a 10.2% en 2015, según el informe). Casi recibimos en remesas lo mismo que recibimos en recaudación.

¿Por qué ocurre esto?

El informe no entra en ese detalle.

En el caso de conflictos agrarios, ¿Los desalojos por ocupación de tierras han aumentado en los últimos años?

Tenemos una reducción del tema de los desalojos, pero el dato no aparece en el informe con una fuente exacta. Hay un problema serio de fuentes de atención de los conflictos a nivel gubernamental. No todas las instituciones han recopilado cuántos desalojos hay. Lo podría recopilar la PNC o el Organismo Judicial. Ninguna de esas dos fuentes nos proveyeron los datos. Entonces hicimos un análisis hemerográfico de dos años (1997 y 2013) en donde encontramos algunos de estos datos. Vimos que había menos desalojos y demandas sobre la tierra en 2013. Pero sabemos que eso tiene una limitación, no es una fuente oficial. Y el conteo oficial no está.

¿Cómo se entiende el uso de la fuerza por parte del Estado para la resolución de conflictos?

El informe parte del enfoque de desarrollo humano. La gente se organiza para alcanzar aquello que considera valioso. El hecho de que la gente demande mejoras en su dimensión de bienestar, es positivo. Sin embargo, al estar en condiciones de desigualdad, se encuentran con obstáculos. Uno de ellos es el Estado, y no sólo eso, las empresas y las fuerzas de seguridad privada también. Al impedir estas expresiones, lo que están es violentándolos. Nosotros lo vemos como terrible, como negativo, para lo que buscamos: rescatar lo valioso de la organización de la gente, la búsqueda del bienestar. ¿Cómo va a ser legítimo el uso de la fuerza? Además, cuando hay un uso de la fuerza que genera daños, heridos, muertos, perseguidos, repercute psicosocialmente en las comunidades. Lo que tú estás generando es miedo, que implica un retroceso en la condición de bienestar de la gente. El tema de los desalojos como medida, no debería existir. La gente tiene derecho a manifestar.

Otro foco de conflictividad importante es el de la instalación de empresas mineras en diferentes puntos del país. En el informe del PNUD, se cuestiona que el Estado no tome en cuenta las consultas comunitarias realizadas a la población para conocer su aceptación o disconformidad a los proyectos.

Entre 2014 y 2015, la institución identificó 93 consultas comunitarias. Ninguna generó resultados vinculantes a las políticas públicas o megaproyectos.

¿Por qué el Gobierno no responde a las demandas colectivas?

Nosotros entendemos a la gente que se organiza como expresiones de agencia colectiva. Éstas, tienen diferentes mecanismos: las manifestaciones, los bloqueos, las tomas de una institución… Pero también implican ir al juzgado, a la Procuraduría de Derechos Humanos (PDH), a las alcaldías… y no son visibilizados. Uno de ellos son las consultas comunitarias. Es un mecanismo de la gente para hacerse escuchar. “Aquí no queremos este proyecto”, dicen. Son una parte fundamental de agencia colectiva que además están sumergidas en una cosmovisión específica y están reconocidas internacional y nacionalmente. ¿Qué más legítimo que esto para decidir sobre el territorio?

En el informe se señala una incoherencia entre el mandato del Ministerio de Energía y Minas (MEM) y la Constitución de la República. El primero habla de la necesidad de la explotación de los bienes naturales no renovables. La segunda, del interés nacional de la protección de tierras de comunidades indígenas.

¿Qué ocurre cuando se dan este tipo de contradicciones al interior de las mismas instituciones gubernamentales?

Es una contradicción bien grande. Lo que decimos en el informe es que hay que sentarse a discutir. Proponemos un refuerzo de la democracia. Tan sujetos son unos como otros. Deberían poder ponerse de acuerdo para tomar este tipo de decisiones. Que tengan una ruta clara, un objetivo.

De nueve conflictos activos en el país como consecuencia de la oposición a proyectos mineros, ocho están relacionados con empresas extranjeras. ¿Qué significa esto?

Las inversiones para montar una minera son demasiado grandes. El marco internacional permite que mundialmente haya habido un incremento de la explotación de recursos mineros. La minería ha tenido mucho mayor impacto en las poblaciones, sobre todo en las rurales. Hay una triangulación entre el capital internacional, el empresario guatemalteco y el funcionario público que cede los permisos. Que son los que se benefician. Yo no creo que sea el origen del capital el que produce el conflicto, sino más bien el irrespeto de que están entrando a un territorio donde ya por sí mismo había problemas de desigualdad, pobreza, falta de acceso a servicios, de poca certeza sobre la tierra... Cuando entrevistamos a la gente, nos decía: “El problema es que no escuchamos a los pajaritos”. No es sólo el problema de la tierra o de los bienes naturales. Es el tema de cómo te cambia la vida. Mientras no haya una directriz clara del Estado al abordaje de los conflictos, va a generar incertidumbre. Si la gente no tiene información, es normal que tenga miedo. La gente debe saber qué pasa, por qué pasa, las consecuencias que tendrá, y a partir de ahí tomar decisiones.

¿Cuál debería ser el papel del Estado en estos casos?

Una es un ordenamiento de la minería. Primero, saber para qué. Somos un país mega diverso e implica un cuidado especial del medioambiente. Deben hacerse estudios de impacto ambiental claros y contundentes sobre lo que puede generar una empresa de este tipo. Si tenemos esa información podríamos tomar una decisión sobre qué tipo de minería es factible en el país y cuál no.

¿Qué implica la ausencia de controles ambientales?

Implica muchísimo. No sólo la ausencia de controles. Tú controlas algo que conoces. Pero en muchos casos, nosotros desconocemos. Hay una necesidad de generar conocimiento y luego llegar al tema de control y luego a cómo recuperas los territorios. Las licencias de explotación que se empezaron a entregar hace 20 años están por vencer. ¿Cómo recuperas eso? Hay normas internacionales que las mineras deben cumplir cuando se retiran de un territorio. Pero aquí no existen. No hay legislación adecuada para ese tipo de terminación del proyecto. Estamos a merced de la voluntad de la empresa para cumplirlo. Y la consecuencia es la que hoy tenemos. Tenemos una hidroeléctrica que corta un río y el sitio turístico que había abajo del río, desaparece. Se corta el turismo comunitario.

¿Las empresas mineras e hidroeléctricas generan los empleos que promete y aplica la Responsabilidad Social Empresarial (RSE) que ofrece?

Ambos sectores generan poco empleo a nivel nacional. A nivel local hay un poco más de generación de empleo. Si antes no había, ahora sí. Hay ciertos empleos que se generan alrededor de la minería: transporte, tiendas… El momento en que más se generan empleos es en la construcción del proyecto. Después de eso, vuelve a caer. En cuanto a RSE, hay que hacer una diferencia entre proyectos. Hay proyectos que invierten muchísimo en RSE y tienen un objetivo. Otros, no. Tampoco nadie los obliga.

¿Cuáles no lo hacen?

Creo que las grandes sí lo hacen. No tenemos un registro de cuáles sí y cuáles no. Pero el problema aquí es cómo el Estado no cumple su función. Al momento en que las mineras no tienen un impuesto acorde a lo que se debería exigir, el Estado no tiene mayor capacidad para ejecutar sus programas. Es un tema complicado. Las empresas no pueden suplir al Estado. El Estado debería estar. En Chile se hizo un estudio: Hay mayor desarrollo humano con la minería, pero porque hay una inversión estatal.

¿Hay desarrollo en las comunidades en que se instaló algún megaproyecto?

De momento no encontramos ningún indicador que nos pueda decir ni eso ni lo contrario. Hemos encontrado que en algunos lugares hay conflicto. Y el conflicto no genera desarrollo humano. La gente en constante resistencia, las mujeres sufren pobreza porque los esposos descuidan las siembras. En la cotidianeidad te da como resultado vulneración de derechos.

¿Se han llevado a cabo persecuciones arbitrarias en defensa del territorio?

Hemos encontrado persecución a liderazgo comunitario, seguro. Persecución a los defensores de derechos humanos. En el informe se recopilan amenazas. Decimos que hay una tendencia a la criminalización de la protesta social en algunos espacios. Algunos han sido acusados de delitos que no han cometido. Y de hecho han salido libres.

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Notamos una tensión fuerte de las relaciones. Entre empresas y comunitarios. Hay mutuas acusaciones. Pero, ¿quién tiene más poder para que sea perseguido el contrincante? En esas relaciones de poder desiguales, tienen las de perder los comunitarios.

¿Quién sale ganando en el establecimiento de un proyecto minero?

Definitivamente los inversores. Sólo con el dato del empleo que generan, ya te das cuenta que las inversiones tienen que tener un rédito de vuelta. Las regalías bajaron. Los impuestos que pagan son relativamente bajos. Y el dinero que extraen, regresa a los lugares originarios del capital, no se quedan aquí. Aquí se quedan los salarios, que son bien pagados para la gente técnica con altos conocimientos. Los sectores que se beneficiaron de las nuevas transformaciones del modelo económico con exenciones de impuestos o con las leyes de liberalización, son sectores que no producen ingresos para el Estado y generan poco empleo. Concentran la riqueza y aumentan la brecha.

¿Cómo lograr reducir esta brecha?

Sería bueno darle una revisada a la Ley de Minería. Ver el tema de las regalías, que de hecho está en discusión, un poco. El tema de la electricidad también. El Estado debe garantizar el acceso a la energía eléctrica. Más o menos 3.2 millones de personas no tienen acceso a energía eléctrica.

¿Se debería revisar el modelo de distribución y los precios de la energía?

Sí. El modelo fue terrible por la pérdida de derechos. Es necesario revisarlo, pero también revisar las alternativas al modelo. Hay otras formas que no necesitan una enorme inversión y el Estado podría hacer uso de eso. La energía solar, por ejemplo. Lo que pasa es que el Ministerio de Energía y Minas debería estar dedicado a eso, no sólo a la promoción de la gran empresa o de la exportación. Están conscientes de que necesitan llevar la energía a la gente. Y la brecha se ha reducido, pero no es suficiente.