Código Migratorio: ¿Guatemala como puente o como un muro más al sur?

En la mayoría de países del mundo, los migrantes no pueden reclamar ningún derecho. No tienen derechos a la educación, la salud, el trabajo, la seguridad social. No son responsabilidad de los países por donde pasan. No importan.

Casi siempre son una amenaza. Algo temporal. Incómodo.

Y así pocos son los Estados que los reconocen ante la ley.

Y los migrantes, con la ilusión de que existe un lugar mejor —siempre un lugar mejor— desconfían de los lugares por los que avanzan (hay temor a los hospitales, a las autoridades fronterizas y a cada una de las instituciones gubernamentales).

El miedo es constante hacia los Gobiernos. Pero en Guatemala, como país de tránsito, las cosas podrían cambiar, al menos en lo jurídico.

“El debate actual radica en cambiar esta lógica”, dice el abogado Héctor Oswaldo Samayoa, uno de los responsables de la creación de un proyecto que busca aprobar un Código Migratorio para Guatemala. “Algo único en su especie”.

Un código que se ha ido construyendo a lo largo de tres años, que reconoce a los migrantes como personas, como sujetos de derecho antes de clasificarlos como ilegales. Que estipula que un migrante cuenta con derecho a moverse temporalmente por el territorio guatemalteco, que es reconocido por la Constitución de la República, con posibilidad incluso de tener atención en salud y educación, asistencia en temas laborales, de asilo y de refugio. “Se dice que el migrante es un vagabundo, sin oficio, y hasta peligroso. Siempre una falta administrativa se convierte en persecución penal. Nuestro sistema actual criminaliza a los migrantes”, dice Samayoa.

El código migratorio, en consecuencia, tiene como objetivo tratar de ordenar los flujos de personas en su paso por Guatemala. “No se trata de convertir a Guatemala en una especie de túnel para que pasen los migrantes. Se trata de todo un sistema de regularización, de ordenar los procesos”, enfatiza Samayoa. Pero sobre todo, el código reconoce derechos fundamentales para los migrantes. “Derechos humanos”, indica Danilo Rivera, Secretario Técnico del Consejo Parlamentario Regional sobre Migraciones (Coparem) del Instituto Centroamericano de Estudios Sociales y Desarrollo (Incedes). Rivera explica que las leyes migratorias actuales de Guatemala tienen una lógica de seguridad nacional, “por tanto son punitivas; castigan”. “Nuestra ley actual es un remanente de los años 80 y sus dictaduras: ese afán por la seguridad nacional que impuso Estados Unidos”, dice. El código migratorio que proponen tampoco contiene nada referente a materia penal y no tipifica ni un solo nuevo delito. “Es más, se le quitan las funciones al Ministerio de Gobernación en el tema de migrantes”, precisa Rivera.

“Porque hay que entenderlo de una vez: los migrantes son personas y no criminales, que podrían estar huyendo, buscando refugio, ayuda”, indica Samayoa.

Sin embargo, a pesar de estos cambios de paradigmas que se proponen, la aprobación del Código de Migración, en el Congreso de la República, ha ido cuesta arriba. Un camino difícil desde su llegada en enero de este año para que fuera discutido por los 158 diputados. Y en el proceso de su “socialización”, parte de sus elementos fundamentales en temas de refugio y niñez no acompañada, ha variado de forma drástica.

La involución en espiral en el Congreso

Desde su intento de nacimiento en 2009, el Código de Migración fue perdiendo forma, fuerza, hasta quedar mutilado. El 2 de agosto llegó para una nueva discusión en el Congreso de la República: con 30 artículos menos —de 270 originales—, con 125 cambios apresurados, y con nuevo número de iniciativa de ley (5121).

“Con tantos cambios al código… no son simples enmiendas. Eso es una nueva ley”, indicó hace dos semanas el diputado y presidente del Congreso, Mario Taracena, a pesar de que la aprobación de una versión anterior estaba en una etapa avanzada. “Eso es una nueva ley. La misma pero con otro tacuche”, señaló luego de analizar los resultados de un fondo de revisión para esta propuesta.

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Con la discusión sobre el código migratorio —uno nuevo— el Congreso regresó de su descanso constitucional para reiniciar las sesiones ordinarias. Fue presentado para una posible aprobación de urgencia nacional: una sola lectura, con el voto de una mayoría calificada (105 votos a favor).

Según el diputado Jean Paul Briere, ponente de este proyecto de ley y también presidente de la Comisión del Migrante en el Congreso, el código migratorio fue disminuido para buscar consensos, quedar bien con los que no estaban contentos con una primera versión (4928), que era laxa —según algunos diputados— en temas de seguridad, y con los migrantes indocumentados que solicitaban refugio en Guatemala.

“De pronto más de 100 diputados se convirtieron en expertos del tema migratorio. El tema de apátridas no lo querían. Lo tuve que quitar. Argumentaban que a Guatemala podrían venir sirios, o gente del mundo árabe, en busca no de refugio sino de un espacio para llegar fácilmente hasta Estados Unidos, y llevar a cabo actos terroristas”, dice Briere y sonríe. Y luego se lamenta: “Es una iniciativa que para mí, luego de tres años, ha sido desgastante”. El diputado asegura, sin embargo, que la nueva iniciativa ha conservado lo fundamental en materia de Derechos Humanos, en el reconocimiento del migrante ante el Estado de Guatemala.

En mayo pasado el código migratorio (su anterior versión) estuvo a tan sólo una última lectura de ser aprobado por el Congreso. Se reconocerían a los migrantes como sujetos de derecho ante el Estado de Guatemala. Pero todo se detuvo a causa de varios diputados que se opusieron. Briere identifica a dos constitucionalistas, diputados conservadores, como la oposición más férrea que detuvo el proceso de aprobación del código en aquel momento clave: Fernando Linares Beltranena del Partido de Avanzada Nacional (PAN) y Oliverio García Rodas del Partido Patriota (PP), ambos viejos zorros, conservadores, con años de experiencia en estrategia parlamentaria. “Si dicen no voten, los diputados no votan”, dice Briere, diputado con poca experiencia, pocos aliados y con dificultades para salir en defensa de su propia iniciativa.

La versión más reciente del código migratorio es consecuencia directa de esta dinámica legislativa: un nuevo proyecto de ley, mutilado, que el 2 de agosto, tras el rechazo a su aprobación de urgencia nacional, y tras el consenso de los jefes de bloque de eliminar todo lo actuado con su anterior versión, inició su proceso de aprobación con una primera lectura en el Congreso de la República.

Fuentes del Organismo Legislativo indican que la clave de la aprobación del código migratorio radica en la forma en que voten los dos grandes bloques que configuran el Congreso de la República: la Unidad Nacional de la Esperanza (UNE) con 32 representantes y el Frente de Convergencia Nacional (FCN) con 37. Un diputado de la UNE indica que como bloque la instrucción es votar a favor del código. En FCN, por lo menos 22 diputados están a favor, 17 en contra, y los demás no tienen interés en el tema. “Las demás bancadas no tienen mucho campo de acción en el tema de migración. Es un tema anodino para ellos y se espera que voten a favor en su momento”.

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La propuesta modificada adquirió de nuevo vida dentro del Congreso la semana pasada, tras ser aprobada en primera y segunda lectura. Aún no se ha fijado la fecha en que será aprobada en tercera y definitiva lectura. Mientras ese momento llega, sus promotores intentaran robustecerla y recuperar parte de lo que perdió en los últimos meses. “Pero si en esta ocasión no se aprueba, yo ya me rendí. Ya hice todo lo que estaba en mi manos”, dice Briere, en tono derrotista, ante representantes del Grupo Articulador, formado por más de 31 organizaciones no gubernamentales, involucradas en el tema migratorio, al que pertenece el abogado Oswaldo Samayoa y Danilo Rivera, ambos del Grupo Articulador, como los responsables verdaderos de la redacción del primer proyecto del código migratorio para Guatemala.

—Usted no se puede rendir, usted es nuestro representante. Es una propuesta necesaria y hay que luchar por ella —le increpó Sindy Hernández del Instituto de Investigación y Proyección sobre Dinámicas Globales y Territoriales (IDGT) de la Universidad Rafael Landívar, en una breve entrevista con el diputado Briere.

—Cuando se perdió la ley una primera vez en mayo, me dejaron solo. Solo contra todos los diputados. Solo contra todos los argumentos —responde como reclamo Briere ante los miembros del Grupo Articulador. Y así, el presidente de la Comisión del Migrante se vuelve a mostrar derrotista y sin ánimo. “Dependerá ahora de lo que decida el Congreso”, dice, en un momento importante en el que los flujos migratorios por Centro América no se detienen, y a Estados Unidos le interesa como punto de agenda para los países del Triángulo Norte Centroamericano.

Según datos de la agencia de la ONU para refugiados (ACNUR), Guatemala tiene 175 solicitudes pendientes de refugio y asilo. El último reporte de International Crisis Group sobre migraciones en Centroamérica estima que el número de migrantes indocumentados detenidos en México se ha disparado a lo largo de los últimos cuatro años, “aumentando a 190,366 en 2015 comparado con 66,583 en 2011”. La mayoría de ellos pasaron por Guatemala. En 2011, como indica el informe de ICG, México detuvo a unos 4 mil adolescentes y niños del norte de Centroamérica. Esta cifra aumentó a 23 mil en 2014 y a casi 35 mil en 2015.

El Estado guatemalteco forma parte de este trayecto. “No hay cifras. Lo que hay son subregistros del número de migrantes que pasa por Guatemala. Con la creación del Instituto Nacional de Migración, propuesto en el código, empezaremos a obtener cifras oficiales para abordar de una mejor forma todo este tema”, comenta Rivera.

Argumentos, cambios, sugerencias

“Estamos en un punto en que no sabemos qué hacer con la mayoría de migrantes que solicitan una ayuda internacional”, explica Samayoa. “De momento, nuestra ley regula únicamente cuestiones administrativas”, dice y comenta que el código (a pesar de las mutilaciones) aún contempla una serie de pasos para que los funcionarios públicos puedan tener otro trato con los migrantes. El código —que aún conserva gran parte de lo referente en materia de derechos humanos— propone una nueva lógica desde las fronteras. Antes de castigar una falta administrativa, antes de enviar a un albergue a un solicitante de asilo, antes de amenazar con una posible deportación, la propuesta contiene un procedimiento en el cual se examina la situación de la persona, de dónde viene, cómo llegó, si está huyendo de su país de origen a causa de la violencia, y se le brinda asistencia según sus necesidades. “Es el derecho a la no devolución. El Código toma todos los convenios internacionales de derechos humanos que Guatemala ha ratificado en los últimos años y los operativiza (trabajo, trata, violencia sexual, pueblos indígenas, refugio, asilo, reunificación familiar)”, explica Samayoa.

La embajada de los Estados Unidos, mediante el Departament of Homeland Security (DHS), ha realizado sus propias observaciones sobre el Código de Migración. Plaza Pública consultó el documento que contiene las primeras observaciones de la embajada frente a la propuesta, y entre las más relevantes se solicitaba la creación de una policía migratoria, una “border patrol” para Guatemala: “Una excelente oportunidad para redefinir a los oficiales migratorios como agentes de fuerza pública”, dice el documento de la DHS.

Samayoa dice que eso no era admisible: “Significaba el corrimiento de su frontera. Vigilar y castigar. Algo en contra del sentido de este nuevo código que no contiene delitos”.

Entre otras de las preocupaciones de Estados Unidos, se encontraba el tema de los apátridas, los solicitantes de asilo o refugio, que pudieran “aprovecharse” del nuevo código y ver a Guatemala como un “punto de descanso legalizado”, como señala el documento de la embajada. Además, la DHS criticó el tratamiento de la niñez no acompañada ya que el nuevo código podría promover la prohibición de las deportaciones de menores, es decir, un niño podría ocupar el territorio guatemalteco por un tiempo indeterminado. Pero cada caso tendría un procedimiento particular.

“El código propone evaluar la situación de los menores, una protección inicial necesaria e importante, y el tiempo correcto para analizar su condición. Si han sido víctimas de trata o violencia sexual”, contrasta Samayoa. En lugar de llevarlos a prisiones de menores, como hace la patrulla fronteriza en Estados Unidos, en Guatemala se intentaría primero brindar atención integral humanitaria.

Ambos temas fueron excluidos de la nueva versión del código que llegó al Congreso de la República esta semana.

Para el diputado Fernando Linares Beltranena la propuesta aun después de los cambios sigue siendo “entreguista” en términos internacionales porque “atenta contra la soberanía del país”. “Son una serie de leyes que propone los derechos de los migrantes sin pensar en los derechos de los habitantes, y eso no puede ser”, dice. “Primero los guatemaltecos y después los extranjeros”. Beltranena explica que ciertamente se deben ordenar los flujos de migrantes, pero “con una lógica de seguridad nacional. No podemos dejar eso de lado. El ministerio de gobernación debe saber lo que pasa en las fronteras”, agrega. La ley actual, señala Beltranena, es correcta en todos sus sentidos, “¿por qué crear contradicciones y nuevas instituciones para dispersar la información y el control?”, se pregunta.

En la anterior propuesta del código se tomaba en cuenta a los guatemaltecos en el extranjero. Los migrantes guatemaltecos con derecho a solicitar refugio y retorno y asistencia desde los consulados en el exterior. Paul Briere indica que esta parte fue suprimida por la posibilidad de crear una ley específica para el tema: “la asistencia legal para los migrantes guatemaltecos aún prevalece”, dice. Pero miembros del Grupo Articulador, no se muestran contentos con esta medida.

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“Era un punto valioso el hecho de que como guatemalteco las dependencias de tu propio Estado te reconozcan en el extranjero y te brinden la ayuda necesaria y humanitaria”, comenta Carol Girón, Directora Regional de Políticas y Programas de Scalabrini International Migration Network.

Briere también explica que la implementación del código es autosostenible. “Hay presupuesto”, dice. El diputado analiza que en este momento, la Dirección General de Migración (DGM) genera un superávit anual de Q55 millones sólo en emisión de pasaportes. “Será parte de lo que el reglamento —que correspondería crear a Presidencia— deberá tomar en cuenta. Dinero hay para echar a andar el código migratorio”, sostiene el diputado.

La lucha para pensar una política migratoria

La propuesta de código migratorio se divide en tres partes: una parte sustantiva, otra orgánica, y una más procedimental. En la primera, como dice Danilo Rivera, “hemos categorizado por primera vez a los migrantes desde su condición”. Trabajadores, artistas, refugiados, niños no acompañados, víctimas de trata, deportistas, académicos, científicos, diplomáticos, estudiantes, turistas, migrantes desaparecidos, fallecidos… “Ordenar el flujo pero con un sentido humanitario también es parte de la seguridad nacional”, defiende Rivera.

La categoría de “apátridas” se perdió luego de las últimas modificaciones al código migratorio. Niñez y niñez no acompañada prevaleció pero de una manera más general, sin demasiadas especificaciones. Así lo señala Carol Girón: “Llama la atención que de manera sistemática, se resta responsabilidad al Estado en la protección de la persona migrante”. De varios artículos se suprimieron palabras clave como protección del Estado, derecho al abrigo y al cuidado temporal, reconocimiento, protección y seguridad de la persona.

Dentro de las propuestas más relevantes que el código contiene en su parte orgánica –toda la nueva institucionalidad– está la eliminación de la Dirección General de Migración, hoy a cargo del viceministerio de Seguridad del Ministerio de Gobernación. En cambio, crea el Instituto Nacional de Migración, junto a una serie de subdirecciones que se encargarían del tema migratorio más allá de los trámites administrativos. Además de la carrera profesional de migración, una autoridad migratoria y un Consejo de Asistencia Social encargado de evaluar las solicitudes de asilo o refugio. “Se trata de una coordinación integral: un sistema migratorio pensando en Guatemala como un país de origen, destino, retorno y tránsito”, explica Samayoa.

Lo que ha sobrevivido en el último código, como indican los miembros del Grupo Articulador, es bueno pero lo anterior era mucho mejor.

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“Creemos que al no pasar de urgencia nacional hemos ganado tiempo para realizar enmiendas. Ya no sólo buscar al diputado Briere sino encontrar fuerza en otros actores y empoderar a nuevos diputados. La idea es intentar regresar, mediante enmiendas, gran parte de lo suprimido sobre apátridas, niñez no acompañada y guatemaltecos en el extranjero a esta nueva iniciativa que cuenta ya con una primera lectura”, argumenta Samayoa.

El diputado Fernando Linares Beltranena indica que tiene preparadas algunas enmiendas para todo el código: “Tenemos que revisar el código migratorio mexicano. Ahí está la clave de este asunto. Se trata de un código que tiene como base los derechos humanos pero con un buen enfoque en tema de seguridad. No podemos entregar nuestras fronteras ni nuestro país sin estar alertas. Hay que buscar la manera de poner más dientes al tema de la seguridad. Vivimos en tiempos muy delicados”, explica.

En teoría, la última discusión del código migratorio estaría desarrollándose la próxima semana. De ser aprobado, este conjunto de leyes significaría una primera etapa para diseñar una política migratoria desde el Estado. El código contempla un plazo de dos años para crear toda la institucionalidad necesaria, los traspasos de funciones y la implementación de un sistema migratorio coordinado. “Primero ordenamos el flujo migratorio, obtenemos datos, un estado de situación del tema con información oficial para luego generar una política migratoria más sólida”, dice Briere.

El código también es tomado en cuenta como una herramienta política para discutir y negociar en el ámbito internacional, por ejemplo, ante la implementación del Plan de la Alianza para la Prosperidad. “Los proyectos de desarrollo pueden compatibilizarse con la prevención de la migración que el código contempla. Es una herramienta jurídica importante, no sólo para los migrantes, sino para el Estado”, señala Samayoa.

Honduras, El Salvador, como indica Samayoa y Rivera, ya han solicitado una copia de esta iniciativa de ley, “algo que no tiene ningún Estado en la región centroamericana”. El tema migratorio con un enfoque desde la perspectiva de derechos humanos, sin delitos, sin modificaciones al código penal. La migración como origen, tránsito, retorno y destino, pero con reconocimiento de derechos. Bastará esperar lo que los diputados propongan mediante sus enmiendas. Un debate entre el derecho de las personas a migrar y las políticas de seguridad de los Estados.