El pacto a medias y el hambre permanece

Roxana Baldetti posaba ante las cámaras en el hospital Roosevelt. Desde una cama de metal oxidado, los grandes ojos de un niño de tres meses la observaban con una mezcla de asombro, curiosidad e indefensión. El minúsculo cuerpo del niño, tapado por una camiseta de pijama raída, y su escuálida cara, cubierta de un largo cabello, remitían a la delgada línea que divide la vida de muerte.

Es Bryan Yat Maas, el bebé de Purhulá, Alta Verapaz, que estuvo a punto de morir de inanición y a quien las atenciones prestadas por la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Sesan) -que lo trasladaron al hospital nacional para su recuperación- hicieron famoso al menos por una semana. El Gobierno había rescatado al bebé de morir de hambre.

Pero Bryan es solo uno de los 2,880 niños detectados con desnutrición aguda con solo un barrido de la Sesan, que lleva ya más un año coordinando la estrategia interinstitucional Pacto Hambre Cero.

Una preocupación que no es nueva

El Pacto Hambre Cero se creó en febrero de 2012 como la gran apuesta del Gobierno patriotista para combatir el hambre. El Estado, una vez más, mostraba su preocupación por combatir esta dolencia en un país donde la mitad de la población (48%) sufre retrasos en el crecimiento -directamente relacionados a la malnutrición crónica- y solo es superado a nivel mundial por Burundi (África) y Timor-Oriental (Asia), ambos con un 58%, Níger (África), con 51%, y Madagascar (África), con 50%, según el último estudio de UNICEF.

El Gobierno, nuevamente, iniciaba un plan para combatir el hambre, o al menos erradicarlo entre los niños. Alfonso Portillo lo hizo con el almuerzo escolar –un programa, que al igual que los posteriores, estuvo lleno de retrasos y fallos– mientras que después Óscar Berger institucionalizó el vaso de leche escolar, y Álvaro Colom apostó de forma más masificada en los programas sociales y también en programas orientados a disminuir la desnutrición.

Sin embargo, ahora, como en los gobiernos anteriores, estas acciones, que comienzan llenas de expectativas, se van diluyendo entre los demás factores que atentan contra la pobreza en Guatemala, de forma que según un análisis del PNUD, la desnutrición crónica continúa prácticamente igual desde 1996, con un promedio del 60 por ciento de prevalencia entre la población en pobreza y pobreza extrema.

El gran Pacto

A pesar de los esfuerzos anteriores, Pacto Hambre Cero se presentó como un concepto nuevo. Así lo vendieron. Una apuesta integral para combatir el hambre donde se concentran y coordinan todos los programas del Ejecutivo que contengan algún aspecto relacionado con el combate a la desnutrición.

Por ejemplo, están incluidas la “Bolsa segura” y los “Comedores seguros”, del Ministerio de Desarrollo Social, el reparto de micronutrientes y vacunas para mujeres embarazadas y niños recién nacidos, englobados dentro de la Ventana de los Mil Días del Ministerio de Salud; o la refacción escolar, de la cartera de Educación.

En total, el pacto abarca 17 instituciones del Estado y cuenta con diez acciones contra el hambre crónica –la falta de ingesta de alimentos sostenida en el tiempo-, y tres acciones contra el hambre estacional –ligada a la carestía relacionada a los tiempos de cosechas-, acciones de participación ciudadana, componentes de viabilidad y sostenibilidad, ejes transversales y extensionistas... Un documento perfecto para vender al exterior y mostrar al mundo la cara más proactiva del país para salir de la pobreza

Imítennos y combatirán el hambre

Así, blandiendo este plan, una comitiva presidida por Roxana Baldetti e integrada por empresarios de la élite económica como Emilio Méndez, Juan Carlos Paiz y Andrés Botrán, se desplazó a inicios de abril a Washington, al Departamento de Estado de Estados Unidos, para presentar el Pacto Hambre Cero. Mientras, Pérez Molina proponía a los países latinoamericanos replicar el Pacto en la última Cumbre de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac), y el ex presidente de EEUU, Bill Clinton, otorgaba un reconocimiento al esfuerzo en diciembre del año pasado.

Este proyecto también ha sido la llave de acercamiento del mandatario con la población de las comunidades más alejadas de la capital. Con esta carta de presentación, tanto Otto Pérez Molina como la vicepresidenta han realizado giras por todo el país para promocionar las acciones del Pacto, todas ellas con las consecutivas notas de prensa y fotografías.

¿Plan mediático o acciones reales?

Sin embargo, hasta ahora, la baja ejecución presupuestaria y la poca o nula evidencia en las aldeas sobre la puesta en marcha de los programas ratifican la impresión de 2011 de que este plan, como los programas sociales del gobierno de Otto Pérez Molina, tiene más contenido propagandístico que acciones nuevas y reales.

“Han empaquetado medidas que ya existían y han tenido mucho éxito para manejarlo mediáticamente, para darle impacto. Pero en términos del contenido no es posible decir cuán bien o cuán mal van, porque no hay mucha evidencia al respecto, y vas a terreno y tampoco encuentras las pruebas”, indicó al respecto Karin Slowing, anterior titular de la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (Segeplan).

Wilson Romero, analista del Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales (Idies), de la Universidad Rafael Landívar, se pronunció en un sentido parecido: “Es más una cuestión publicitaria. Quieren reducir el 10 por ciento el hambre en cuatro años, eso es imposible, no hay ningún país que lo haya logrado”.

Ni en oriente ni en occidente

De hecho, según un estudio realizado por la Procuraduría de Derechos Humanos (PDH) en febrero de 2013, para evaluar los avances en San Miguel Acatán y San Mateo Ixtatán, Huehuetenango, dos de los ocho municipios donde el Pacto Hambre Cero inició sus esfuerzos, los avances de los diferentes programas fueron escasos o nulos.

“Nosotros no sabemos nada del Hambre Cero. Aquí en la comunidad las cosas siguen igual, no hay ni medicina, ni vitaminas, menos vitacereal”, dijo un facilitador comunitario de la aldea Yulxaj, en San Miguel Acatán.

Según la PDH,  La Ventana de los Mil días, el programa estrella del Pacto, orientado a cuidar la alimentación y la salud de los niños desde su gestación hasta los dos años de vida, apenas había comenzado. Las aldeas evaluadas no contaban con Vitamina A, micronutrientes ni alimento terapéutico para tratar la desnutrición aguda; tampoco se había llevado a cabo la desparasitación, ni las capacitaciones para la lactancia materna, todos incluidos en el Plan.

El informe señala la mala gestión de dos oenegés contratadas por el Ministerio de Salud para gestionar el programa en el Municipio, que no tenían bajo contrato ninguno de sus trabajadores; y destaca la falta de acciones del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA). En las tres aldeas evaluadas por la PDH tampoco había llegado la refacción escolar, a cargo del Ministerio de Educación.

En San Antonio Las Lajas, aldea de San Juan Ermita, Chiquimula, incluida dentro de los 166 municipios priorizados, tampoco había comenzado ninguna de las nuevas aportaciones anunciadas. Es más, según la madre guía, María Jesús Gutiérrez, estaban recibiendo menos prestaciones que con el gobierno anterior: “Aquí no ha llegado ese programa, no han traído nada de parte de eso”. La madre guía afirmó que sí están llevando “chispita” y multivitaminas para las embarazadas y los bebés, pero especificó que no es una novedad. “Ya de ratos viene, desde que estaba el gobierno de Álvaro Colom. Y antes también venía vitacereal, que ahora no llega”. ¿La atención al parto o las vacunas? La situación, dijo, continúa igual: “A las embarazadas solo las comadronas las atienden. Les ponen vacunas solo a los que nacen en el hospital”.

¿7,000 millones o 3,000?

Al concentrar los programas de diferentes instituciones que tienen alguna relación con el combate del hambre, el Pacto Hambre Cero también se convirtió en la mayor apuesta económica realizada en esta dirección en el país. Con casi Q7,000 millones de presupuesto, según la Sesan.

“Unos programas tienen componentes directos, que implican una relación directa con la desnutrición y su reducción; y otros que son de viabilidad y sostenibilidad, que involucran generación de empleo o de los ingresos”, explicó Luis Enrique Monterroso, secretario de Sesan y coordinador del Pacto, para dar a entender de dónde sale esa cifra. Por ejemplo, se incluyó parte del presupuesto del Ministerio de Comunicaciones destinado a construir carreteras a las aldeas; los programas de alfabetización de Comité Nacional de Alfabetización (Conalfa), actividades de la Secretaría Presidencia de la Mujer (Seprem), programas de Instituto Nacional de Comercialización Agrícola (Indeca), del ministerio de Medio Ambiente, de Trabajo, de la Secretaría de Obras Sociales de la Esposa del Presidente (Sosep), del Instituto de Fomento Municipal (Infom).

El Ministerio de Finanzas, sin embargo, es más conciso en los programas incluidos en el Pacto y solo incluye proyectos de cinco ministerios (Ministerio de Educación, Salud, Agricultura, Desarrollo Social, Medio Ambiente) y el Infom, por lo que según Minfin, el Pacto Hambre Cero cuenta con Q3,079,809,890, casi un 60 por ciento menos de lo que la Sesan dice que el gobierno está invirtiendo para alcanzar su ambiciosa meta.

Para incluirlos, el Minfin se basó en uno de las estrategias incluidas en el Pacto Hambre Cero en su documento de creación: la gestión por resultados, un mecanismo de medición del gasto según el cual todos los objetivos de un programa deben ser medibles o cuantificables. Las secretarías, al tener gasto solo de funcionamiento quedarían excluidas y también los programas que no se midan siguiendo la gestión por resultados.  

80 por ciento sin ejecutar

Si a los programas sociales del gobierno anterior se les achacaba su ejecución alocada y de urgencia, a los de este, que no terminan de arrancar. Una de las mayores críticas hasta el momento la ha recibido por la falta de ejecución presupuestaria. A inicios de mayo, las instituciones que conforman “el pacto”,  habían ejecutado un 20% del total programado. Aunque es un 20% más que el año pasado por estas mismas fechas, el 80% todavía no había sido utilizado para poner en marcha las acciones orientadas a disminuir el hambre.

En este sentido, existen programas que han gestionado un porcentaje todavía menor. Por ejemplo, los de atención al parto institucional, atención al neonato o atención prenatal, del Ministerio de Salud; o el programas de cuidado del agua de Ministerio de Medio Ambiente –también incluido– con apenas un 10 por ciento ejecutado. Mientras que el proyecto “Servicio de apoyo para escuelas saludables”, del Ministerio de Educación -que busca capacitar a maestros y niños en actividades saludables- no ha ejecutado nada. Como Ministerio, el de Agricultura es el peor parado, con un promedio de un 14 por ciento gastado hasta el momento.

En el siguiente gráfico puede verse el gasto de las partidas presupuestarias de los cinco ministerios que integran el Pacto Hambre Cero. El color naranja corresponde al presupuesto vigente y el azul a la cantidad gastada en cada programa, según datos recopilados a inicios de mayo en el Sistema de Contabilidad Integrada (Sicoin) del Ministerio de Finanzas.

Deslice el cursor por cada barra para conocer el nombre del programa y subprograma.

Agricultura apenas comenzó a ejecutar

De acuerdo con su ejecución presupuestaria, la institución más alejada de lograr los objetivos del Pacto Hambre Cero es el Ministerio de Agricultura. Esta cuenta con un total de Q1,119 millones incluidos y solo ha ejecutado un 14% del total. El MAGA está encargado de las acciones vinculadas a aspectos estructurales de la pobreza. Son los programas más alejados de la línea asistencialista, encaminados a crear las condiciones adecuadas para que las familias campesinas salgan de la economía de infrasubsistencia y dejen de necesitar las bolsas de comida o los micronutrientes. 

“La manera de salir de la pobreza es lograr fortalecer la economía rural a través de la agricultura familiar, que es donde ellos tienen la sabiduría, y tratar de ayudarles a dar el salto a la economía de mercado”, especificó el Ministro de Agricultura, Elmer López.

Sin embargo, a juzgar por lo ejecutado, estos programas todavía no han comenzado a materializarse. Cuestionado acerca de los escasos avances, el ministro reconoció que “la ejecución está muy baja” y comenzó a leer los renglones del MAGA vinculados al Pacto y ofrecer explicaciones:

“Asistencia alimentaria a familias vulnerables a la desnutrición aguda: Q60 millones. Hemos pagado cero. Esto se debió a un problema interno administrativo. Los procedimientos que se estaban utilizando eran dudosos y actualmente la Contraloría General de Cuentas está realizando una auditoría”, dijo.

Preguntado por el monto del programa para encadenamientos productivos (mediante el cual los campesinos podrían tener acceso a procesadoras y centros de acopio para vender sus productos), también paralizado, respondió que tenía las manos atadas. “Este es un préstamo del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) que no lo podemos ejecutar porque está entrampado en el Congreso”, aclaró.

También fue cuestionado al respecto del programa de extesión agrícola, que supone ubicar a profesionales del MAGA en cada municipio para que capaciten a los campesinos sobre cómo sacar más provecho de sus terrenos, y que al momento tampoco comenzó a ejecutar los Q237 millones de presupuesto. López respondió que los equipos de extensión (integrados por un trabajador social, un perito en temas agropecuarios y un profesional en temas de desarrollo rural) habían sido contratados en marzo de 2013; y que a pesar del atraso de los primeros meses “ya está llegando el dinero al territorio para que los extensionistas puedan empezar a trabajar”.

Monterroso se defiende: “no puedo injerir en los ministerios”

Así las cosas, una de las mayores críticas al Pacto Hambre Cero ha sido la falta de coordinación entre sus acciones. Para Karin Slowing, eso tiene que ver con el hecho la Sesan no tiene capacidad real de coordinar y el problema parte de la misma Ley del Ejecutivo. “Todos los ministerios tienen el mismo rango, y según la Ley son ministerios rectores. Al final se vuelve un tema de relaciones políticas y es cuando se van creando las faltas de sintonías que se expresan en las complejidades para hacer accesibles los servicios a la población”, afirmó.

Luis Enrique Monterroso se defendió diciendo que una cosa era “coordinación” y otra “injerencia”: “Nosotros podemos proponer, sugerir, dar un documento técnico, pero la decisión final es del ministro o de la ministra y depende de las particularidades de cada institución”. Monterroso agregó que el Pacto tiene claridad técnica en las intervenciones “y nuestro apoyo en el fortalecimiento institucional en el terreno”, y aclaró que es un proceso: “¿Cuantos años le llevó a Chile salir de la desnutrición? 40. Aquí tenemos un año cuatro meses”.

A contrapié de lo que opinan economistas como Wilson Romero, Monterroso cree que la meta de reducir un 10 por ciento la desnutrición crónica para 2015 es posible gracias a las diez intervenciones de la Ventana de los Mil días (micronutrientes, fortalecimiento a lactancia materna, suplementos de hierro y ácido fólico, alimentación complementaria, entre otros) y agregó que se trata de una experiencia mundial que se centra en acciones que “tienen un mayor costo beneficio y una mayor celeridad en la reducción de la desnutrición crónica”.

De esta manera, si el pacto Hambre Cero funciona, en 2015 Guatemala contará con un 10 puntos menos de desnutrición. Es decir, un 38 por ciento, y saldrá así del ranking mundial de países con mayor número de personas que por falta de alimentación no desarrollan su coeficiente intelectual o no llegan a la altura esperada. Según los menos optimistas, una cosa son las expectativas iniciales que acompañan a cada nuevo programa social de cada nuevo Gobierno y otra lo que sucede finalmente en el terreno. Apuestas.