¿El poder de las ideas?

”Por un lado la compañía está pagando, pero por el otro lado están botando los árboles por todos lados para sembrar más caña… Las tierras alrededor del estero van a ser cañaverales, por eso es que la compañía está secando el estero, y muchos de nosotros vamos a terminar sin poder pescar peces o tortugas o conchas o cazar armadillos. La compañía le está quitando las oportunidades a otros de usar los recursos. Yo pienso que sería mejor que no dieran incentivos pero que tampoco cortaran los árboles o secaran el estero.” Alfonsina.

Al principio, Alfonsina creyó que iba a recibir un pago. Alfonsina, la campesina que se quejaba de la situación estado del estero, vive en una aldea del departamento de Rivas, en Nicaragua. Yo estaba estudiando un proyecto de “Pagos por Servicios Ambientales” que surgió como una alianza público privada –APP– entre una compañía azucarera y la municipalidad de Belén, y campesinos como Alfonsina. Todos al principio creían que iban a recibir un pago. La idea era crear un mercado en el que los campesinos venderían un servicio producido por los árboles. Se pensaba que así los conservarían en sus pequeñas propiedades, e incluso sembrarían más, al ver que a cambio recibían uno de los recursos más escasos en sus vidas: dinero en efectivo. El “mercado” sin embargo nunca se creó, y del vocabulario del proyecto desapareció la palabra “pago”. Lo que Alfonsina recibiría ahora pasaba a llamarse “incentivo”. Ese cambio en el nombre de lo que se intercambiaría entre el proyecto y los campesinos, aunque es un pequeño detalle, simboliza dos cosas: la dificultad que existe para crear mercados y un cambio en la posición que se esperaba los campesinos tendrían en el proyecto.

Este tipo de alianzas aparecen en los planes de casi todos los gobiernos latinoamericanos, y se han pensado como instrumentos para construir y administrar infraestructura, proveer salud y educación, desarrollar la agricultura y conservar la naturaleza. Pero no todos los países han aprobado leyes al respecto. Nicaragua, por ejemplo, no cuenta con una. En ese caso, la idea de desarrollar una política de APPs se encuentra en el plan de desarrollo humano 2012–2016. Varias agencias internacionales de cooperación para el desarrollo –la alemana, GIZ, en el caso de Alfonsina– adoptaron las APPs como parte de su estrategia de intervención en países del tercer mundo. Y el sector privado ha acogido la idea con entusiasmo.

¿Entre el neoliberalismo y Sandino?

Ante la crisis económica de los 1980s la mayoría de gobiernos de América Latina empezaron a implementar una serie de reformas económicas que de manera general han sido llamadas “neoliberales”. El neoliberalismo es una teoría de prácticas políticas y económicas que propone que el bienestar humano puede alcanzarse de mejor manera estimulando la libertad y las capacidades de emprendimiento individuales dentro de un marco institucional caracterizado por derechos individuales de propiedad, libre mercado y comercio libre. El papel del Estado, entonces, es crear y mantener un marco institucional apropiado para dichas prácticas. Y en los casos en los que no existan mercados (por ejemplo en salud, agua, ambiente, educación), el Estado deberá crearlos. Una vez creados, la intervención estatal debe mantenerse al mínimo.

Desde la década de 1970 ha ocurrido un giro hacia el neoliberalismo; y la desregularización, la privatización y el retiro del Estado se han expresado de distintas formas en el mundo, desde Chile y los países de la antigua Unión Soviética hasta los países escandinavos y Sudáfrica y más recientemente China. Es cierto que en alguna medida muchos países del tercer mundo giraron hacia políticas neoliberales bajo presión o coerción de las instituciones internacionales de financiamiento, pero es igualmente cierto que las ideas impulsadas por el neoliberalismo cuentan con el apoyo entusiasta de empresarios, tecnócratas, burócratas, políticos y académicos en esos mismos países. David Harvey sugería a finales de los 1990s que el neoliberalismo era el discurso hegemónico global.

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Aunque las reformas que transformaron América Latina entre los 1970s y los 2000s se basaban en ideas similares, se practicaron en contextos que influyeron sobre las dinámicas del proceso y los efectos de las reformas. El ascenso al poder de gobiernos de izquierda en América Latina en los 2000 supuso un nuevo giro que algunos llamaron “post–neoliberal” y que cuestionaba la hegemonía del neoliberalismo. Sin embargo, estos gobiernos de izquierda continuaron impulsando las APPs por razones puramente pragmáticas: las arcas vacías del estado y la dificultad de impulsar reformas fiscales para incrementar los impuestos.

Para entender las APP es necesario recordar que la implementación de las reformas neoliberales requería, al menos en el discurso, una mayor participación de la sociedad civil y del sector privado en la provisión de servicios.

Las trasformaciones neoliberales requirieron también la transferencia de algunas responsabilidades del Estado a otros actores.

Hacia arriba a organizaciones internacionales, redes transnacionales y corporaciones globales; hacia abajo a los gobiernos locales (por ejemplo, las municipalidades) y otras unidades administrativas domésticas y hacia afuera a las comunidades, organizaciones no lucrativas, organizaciones no gubernamentales, fundaciones de beneficencia, y otras.

En mi estudio, los mercados para servicios ambientalesⁱ se enmarcan dentro de la tendencia neoliberal de privatización y comercialización de bienes públicos y del Estado mismo y sus funciones así como la expansión de las fronteras de mercantilización de la naturaleza, que han resultado en una redistribución de la riqueza hacia arriba y han requerido nuevos tratados internacionales, nuevos regímenes de propiedad (por ejemplo del carbono) y nuevos acuerdos y relaciones entre los gobiernos y los actores privados. Las APP son uno de esos nuevos acuerdos y formas de relación entre gobiernos y sector privado.

En el caso del proyecto en Nicaragua que yo estudié resultaba curioso que entre los impulsores de la idea de APP se encontraran los herederos de Sandino. Es decir, los tecnócratas de una municipalidad en la que el Frente Sandinista de Liberación Nacional ha mantenido el poder desde el 2000. Una de las preguntas que me planteé mientras estaba en las oficinas de la municipalidad de Belén, en Rivas, conversando con la encargada de la oficina técnica ambiental fue cómo explicar que burócratas de un gobierno de izquierda demostraran tanto entusiasmo por una idea como las APP y los pagos por servicios ambientales.

De cómo las ideas viven una vida propia

En A brief history of neoliberalism, David Harvey sugiere que, para que una forma de pensar se convierta en dominante, tiene que avanzar a través de un aparato conceptual que apele a nuestra intuición e instintos, a nuestros valores y deseos, así como a las posibilidades inherentes al mundo en el que vivimos. Si es exitoso, ese aparato conceptual se incrusta en nuestro sentido común y dejamos de cuestionarlo. Mi estudio, sin embargo, demuestra que también existe cierto pragmatismo en aquellos que impulsan las APPs, derivado de un Estado sin fondos y sin posibilidad de incrementar impuestos.

En Science in action. How to follow scientists and engineers through society, Bruno Latour presenta algunas ideas interesantes para entender cómo funciona este aparato conceptual, y pueden aplicarse a la idea de Alianzas Público Privadas o el neoliberalismo. Latour introduce el concepto de “black box” para designar objetos o procesos en función de lo que requieren y producen (o, en nuestro caso, podrían producir) sin que quienes se refieren a esas black boxes tengan el conocimiento necesario para entender cómo funcionan o entiendan el desarrollo histórico que les dio forma.

El “neoliberalismo” podría pensarse como una de ellos.

Latour también nos da pistas para explicar cómo sucede el black boxing. Según Latour, “los científicos buscan estabilizar datos sobre la naturaleza a través de la habilidad retórica refiriéndose a textos, documentos y artículos producidos por otros científicos”.

En el caso que nos interesa aquí podemos trasladarlo a lo que llamo la “maquinaria del desarrollo”: burócratas, ongs, agencias internacionales para el desarrollo, empresas, organizaciones empresariales, universidades, think–tanks, periodistas, columnistas de opinión etc.

Las ideas –como la de Alianzas Publico Privadas– viajan en las redes que conectan a estas personas e instituciones, en las cuales estas personas e instituciones se refieren a otros dentro de la misma red o a los textos producidos por ellos, para legitimar las ideas sin cuestionarlas aunque transformándolas y adaptándolas. Los recursos también desempeñan un papel en este proceso.

Por ejemplo, en mi estudio, dado que GIZ había incluido las APPs en su artillería conceptual, estaba en disposición de financiar proyectos para crear APPs pero también, como constaté en mis entrevistas con funcionarios de la GIZ, se quería contribuir a demostrar la eficiencia de las APPs como alternativa para financiar proyectos de interés público. Los campesinos, por su parte, ponían los árboles.

Pero eso todavía no nos permite explicar por qué los tecnócratas sandinistas promueven las APPs.

Más allá del Estado, ¿quién gobierna?

James Scottⁱⁱ ve el Estado como un ente separado de la sociedad, omnipresente y que opera como un repositorio de poder preformado y a–histórico que se extiende progresivamente y sin problemas para colonizar todos los espacios y sus habitantes en un territorio. Tania Murray Liⁱⁱⁱ contra-argumenta que el Estado es una serie de grupos que intentan gobernar; que el Estado comparte sus funciones con científicos, iglesias, ONGs, agencias de cooperación internacional y sus ejércitos de consultores y que, el Estado consiste en una serie de prácticas diversas y no siempre estables. Murray Li^iv sugiere también que los burócratas y los tecnócratas pueden a veces ignorar la ideología del gobierno y sus proyectos, llevando a cabo rituales de consenso aun cuando esto podría socavar reglas y lineamientos ideológicos. Herzfeld^v por su parte propone que los burócratas y tecnócratas pueden a veces confabular con los sujetos gobernados por simpatía, para beneficio personal o por necesidad política.

Una de las posibilidades que abren las “black boxes” es que al hacer innecesario el cuestionamiento de su contenido e historia, diferentes actores pueden llenarlas simultáneamente con significado. De esta forma los conceptos o ideas –como las APP y los servicios ambientales– pueden representar distintas cosas para diferentes actores en varios contextos, y también de esta manera posibilitan que se tomen decisiones en base a razones puramente pragmáticas.

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Regresemos a Nicaragua.

En el caso que investigué, se sentaron a la mesa una compañía azucarera (su gerente y sus técnicos de desarrollo sustentable) con los tecnócratas de una municipalidad sandinista, los tecnócratas de la cooperación alemana y un grupo de campesinos. El problema que buscaban resolver era la escasez de agua en la municipalidad.

Esto es un hecho irrefutable: cada vez es más difícil obtener agua tanto para los hogares campesinos como para el ingenio azucarero que la usa en enormes cantidades para el cultivo de la caña.

Sin embargo, la narrativa que explica el problema era diferente para cada uno de los involucrados.

Al final, la que prevaleció fue la que culpa a la deforestación causada por los campesinos, que efectivamente ha ocurrido a gran escala en las partes altas de la cuenca, y que pone el foco sobre las prácticas campesinas, pero abstraídas de su contexto histórico, social, político y económico.

La solución al problema, que en este caso fue un proyecto de pago por servicios ambientales, se dedujo a partir de cómo se había conceptualizado el asunto. Que haya sido así confirma que la participación en mesas de negociación no está abstraída de las relaciones de poder que existen fuera de ella y que por lo tanto, aunque no estén predeterminados, los límites de lo que es posible discutir y sugerir se establecen en una arena de poder asimétrico. No basta con sentarse a la mesa de negociación para poder transformar las relaciones de poder.

Yo pregunté a Alfonsina si ella alguna vez había planteado su preocupación respecto a la desaparición del estero en la mesa de negociación.

Respondió que no, que ella no se atrevía a hablar sobre ese tema ahí.

Mientras tanto, los tecnócratas del ingenio, los de la cooperación alemana y los de la municipalidad me dieron ejemplos de instancias en las que las propuestas de los campesinos habían sido tomadas en cuenta, hablando de ellas como una evidencia de que el proyecto “empoderaba” a los campesinos. Y es cierto, los campesinos tuvieron éxito con algunas de sus propuestas en tanto las mismas estuvieran dentro de los límites establecidos de lo que se podía discutir y proponer para que el proyecto continuara.

Las motivaciones de quienes se sentaron a la mesa a negociar el proyecto eran variadas.

La compañía azucarera me habló de mejorar la imagen de la empresa –querían ser o parecer más responsables con el ambiente y más modernos–. Localmente, el ingenio es criticado por la ceniza omnipresente en la vida de los habitantes del área durante la época de zafra, y a nivel nacional la industria azucarera ha recibido duras críticas por las condiciones de trabajo que, según algunos estudios científicos, contribuyen a la epidemia de deficiencia renal crónica de sus trabajadores.

La gente de la municipalidad me habló de las presiones que los habitantes ejercían sobre ellos para resolver el problema del agua a través de los cabildos abiertos, de la falta de fondos públicos para operar y del deseo de demostrar logros para continuar en el poder.

Los campesinos por su parte mencionaron la falta de empleo y dinero y la falta de agua. Cuando les pregunté qué era una Alianza Público Privada, Alfonsina contestó con una sonrisa socarrona:

-¿Por qué no les pregunta a ellos? Yo no sé.

Los tecnócratas me miraron con incredulidad. ¿Acaso no sabía yo?

-Pues es esto que estamos haciendo aquí -respondieron.

En conclusión, la idea de las APPs se acomoda a los intereses de varios actores en un contexto caracterizado por la falta de fondos estatales para ejecutar proyectos que son necesarios e importantes para la población. Mi investigación sugiere que los servidores públicos se acoplan a discursos con los que no comparten afinidad ideológica, por razones pragmáticas: en este caso la falta de fondos públicos y las posibilidades de que involucrarse en un proyecto como el de pago por servicios ambientales les permitía demostrar logros que posiblemente en un plazo mediano contribuiría a que continuaran en el poder. Aunque no fue el caso en mi estudio, otras investigaciones apuntan a que algunos políticos ven en las APPs posibilidades de negocios que ellos o sus allegados pueden aprovechar.

Desde que estuve en Belén la última vez, la compañía azucarera ha extendido su área de siembra en un 50%, el estero desapareció y Nicaragua ha sufrido desde finales de 2014 una de las sequías más graves de los últimos años.