Cuando Álvaro Velásquez, diputado de la bancada Convergencia, presentó una iniciativa para reformar la Ley del Impuesto sobre la Distribución de Bebidas Alcohólicas Destiladas, Cervezas y otras Bebidas Fermentadas, a mediados de septiembre, no tenía idea de la avalancha de críticas que se le venía encima.
La propuesta de Velásquez es incrementar del 6% al 8% el impuesto a los licores, así como modificar el destino actual de esos tributos.
En julio de 2004, cuando se emitió el decreto legislativo original, se dispuso que el 15% de lo recaudado sería destinado a “programas de salud sexual y reproductiva, planificación familiar y alcoholismo del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social” (MSPAS). Hoy, ese 15%, que para este año fue de Q56,708,027, supone todo el presupuesto del Programa Nacional de Salud Reproductiva (PNSR), con el que se compran métodos anticonceptivos y se realizan capacitaciones y acciones para reducir la mortalidad materna y neonatal.
En su iniciativa, Velásquez propuso que el destino del impuesto cambie. Del 15% subiría al 20% e iría dirigido, por partes iguales, al primer nivel de atención en salud, y a la rehabilitación y estandarización de procedimientos de calidad en los centros de atención de pacientes crónicos alcohólicos. Con ello se dejaría de trasladar hacia los programas de salud sexual y reproductiva.
La respuesta que no se hizo esperar
Alrededor de una mesa ovalada, en un pequeño cuarto de la Oficina del Procurador de Derechos Humanos (PDH), trece personas esperan a que comience una reunión.
Hilda Morales, procuradora adjunta, preside el encuentro. Le escuchan representantes de la Comisión Nacional de Aseguramiento de Anticonceptivos (CNAA), del Fondo de Población de Naciones Unidas (UNFPA), del PNSR y de organizaciones de la sociedad civil (el Observatorio de Salud Sexual y Reproductiva (OSAR), Aprofam, la Organización Panamericana de Mercadeo Social (Pasmo), y la Comisión Nacional Multisectorial de Organizaciones que velan y trabajan en la prevención de ITS, VIH y Sida (Conasida).
“Creo que no es falso decir que todas las personas presentes aquí estamos preocupadas por la iniciativa de ley presentada”, comienza Morales. “Llegar a tener esa etiqueta en la ley (del impuesto sobre la distribución de bebidas alcohólicas), no fue fácil”.
Uno a uno, los representantes exponen sus argumentos y muestran su descontento hacia la propuesta. Rosana Cifuentes, de Pasmo, resalta los avances en el uso de anticonceptivos, gracias al PNSR: “En los últimos 13 años su utilización se incrementó en un 44%”. Según la última Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil (ENSMI), publicada en noviembre 2015, el 61% de las mujeres “casadas o unidas” usa actualmente un método. En áreas urbanas la cifra sube al 68%. En las rurales, es del 55%.
Mirna Montenegro recuerda además que en la propuesta se mencionan los centros de atención de pacientes crónicos alcohólicos, “que no existen”. “Actualmente sólo está el Patronato Antialcohólico de Guatemala, que (aunque recibe apoyo económico del Estado) en realidad es semiprivado, porque cobra por la atención”, explica.
Las representantes del CNAA señalan que enviaron un dictamen técnico a las autoridades del MSPAS, pero a la fecha no recibieron respuesta. En el documento se enumeran los beneficios de contar con un presupuesto específico para acciones de salud sexual y reproductiva y se mencionan los avances logrados en los últimos años.
Poco más de una hora y media después, las organizaciones acuerdan expresar su desaprobación públicamente en conferencia de prensa, reunirse con autoridades del MSPAS y con diputados de la Comisión de Finanzas—que actualmente tiene la iniciativa—, y analizar en próximos días la respuesta de las autoridades.
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En las oficinas de la UNFPA, Alejandro Silva, oficial de derechos sexuales y reproductivos de la organización, recuerda que “uno de los grandes hitos del acceso a planificación familiar es la posibilidad de tener un impuesto y un presupuesto dedicado”, algo que casi ningún país de Latinoamérica lo tiene. Lo que les causa temor, admite, “es que al perder ese presupuesto, se puedan diluir (los fondos para el PNSR) en el bolsón general, y eso no garantice cien por ciento la posibilidad de mantener el esquema que ha venido manteniendo el Ministerio”.
Además, añade, sería más difícil de fiscalizar. “Ahora es muy fácil seguir el impuesto y ver cuánto se destina a la compra y cuánto a otras cosas. Eso en el gran bolsón se puede hacer, pero es más difícil. No se debería tocar lo ganado”.
Según datos del MSPAS, extraídos del Sistema de Contabilidad Integrada (Sicoin), el presupuesto aprobado para el PNSR este año fue de Q56,708,027. Al 14 de noviembre, señala el programa, se disponía de un presupuesto vigente de Q41,807,400, con una ejecución de Q22,997,537.02, equivalente al 55.01%. La distribución de los gastos hasta esa fecha, fue la siguiente:
Cuando se consulta a Helmonth Herrera Orozco, actual coordinador del PNSR sobre las consecuencias de la aprobación de la reforma, levanta las cejas y esboza una mueca. “Sería retroceder en cuanto a procesos que se han establecido legalmente”, explica. Karen Morales, técnica del componente de planificación familiar del PNSR, quien le acompaña en la entrevista, señala que, “si esto se mueve, se pierde todo lo que se ha hecho hasta ahora”.
—Además del 15% del impuesto, ¿el Programa tiene más presupuesto asignado? —se le pregunta a Herrera.
—No, ese es el presupuesto total.
—Pero entonces, si se suprime la partida, el Programa está en riesgo de desaparecer.
—Pues... así como lo dice. Es probable. Sin finanzas no hay servicios.
Una pequeña modificación con tres leyes en contra
En las últimas semanas, el tema surge en todas las conversaciones con miembros de organizaciones e instituciones relacionadas con salud sexual y reproductiva, quienes explican cómo la aprobación de la propuesta de Velásquez implicaría la modificación de otras tres leyes.
En 2001 el Congreso de la República aprobó la Ley de Desarrollo Social, en la que se da vida al Programa Nacional de Salud Reproductiva. El objeto del mismo es “reducir los índices de mortalidad materna e infantil, haciendo accesibles los servicios de salud reproductiva a mujeres y hombres y educando sobre los mismos”.
Inicialmente, recuerda Melissa Mejía, quien hasta diciembre de 2015 fungió como coordinadora del PNSR, el programa funcionaba con donaciones de la cooperación internacional. Poco a poco, y tras la aprobación de la Ley del Impuesto sobre la Distribución de Bebidas Alcohólicas, la entidad fue contando con un presupuesto propio.
La Ley de Acceso universal y Equitativo de Servicios de Planificación Familiar es un texto de apenas 25 artículos, aprobado en 2005. En ella se crea la Comisión Nacional de Aseguramiento de Anticonceptivos (CNAA) y se se establece que en el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado debe haber una partida específica para la implementación de métodos anticonceptivos. “Deben ser incorporados además a dicho presupuesto los fondos provenientes de lo preceptuado en el Decreto Número 21-04”. Es decir, la Ley del impuesto sobre la distribución de bebidas alcohólicas.
La última norma con la que la reforma entra en conflicto es la Ley para la Maternidad Saludable, aprobada en 2010. Esta también hace referencia directa al impuesto que se busca modificar. “De esta asignación del 15% para estos programas, como mínimo deberá destinarse un 30%, exclusivamente, para la compra de insumos anticonceptivos”, especifica. De aprobarse la iniciativa, esta ley también tendría que revisarse.
“La aprobación de estas leyes ha sido fruto de diálogo y mucha persistencia”, recuerda Helmonth Herrera. Las representantes de organizaciones consultadas en entrevista, lo secundan. “Esto ha sido un logro de las organizaciones de la sociedad civil”, explica Mirna Montenegro.
La rectificación
Cuando las representantes del OSAR leyeron en la prensa los argumentos de la iniciativa, levantaron el teléfono y llamaron a Sandra Morán, miembro de Convergencia. La diputada aseguró entonces y repite ahora que Velásquez no consultó a la bancada para presentar la propuesta. Morán explica que la misma resultó del trabajo del congresista con grupos de la sociedad, aunque no especifica cuáles fueron, ni de qué sector. “Lamentablemente se afectó algo que ahora estamos subsanando”, indica.
Desde su oficina, en el tercer nivel del Edificio Torin, Velásquez explica que la formulación de la propuesta se dio por desconocimiento. “En la iniciativa yo me volé la cosa de salud reproductiva. Inicialmente teníamos una información de que (el PNSR) no estaba ejecutando, pero las compañeras de OSAR me dijeron que eso no era problema del programa”.
El PNSR alega que la baja ejecución —que a octubre de este año apenas subía del 50%— se debe a que algunas partidas que ya desembolsaron, como el anticipo por la compra de medicamentos, no aparecen reflejadas en el Sistema de Contabilidad Integrada (Sicoin) hasta finales de año.
“Yo ya hablé con Jairo (Flores), presidente de la Comisión, para que cuando la revisen (la iniciativa), si acaso le dan dictamen favorable, le enmienden esa parte”, dice Velásquez, quien asegura que el artículo 19 no se aprobará. “Quedan dos caminos. Uno, que el mismo Jairo restablezca todo en el dictamen, o que yo envíe una modificación a mi propia ley”.
—¿Cómo quedaría la modificación del artículo?—se le cuestiona.
—Siempre se quedaría el 15% para salud reproductiva, el resto para el primer nivel y 5% para programas de rehabilitación.
—Entonces sería más del 20%.
—Sí, sí. Ya proporcionalmente se reparten ahí los destinos.
El diputado aseguró el viernes pasado que todavía tenía tiempo antes de presentar la enmienda: “La comisión tiene 60 días para conocer la iniciativa. Estoy esperando a que Jairo salga del presupuesto (de la aprobación del Presupuesto General del Estado para 2017), para comenzar a hablar con él más despacio sobre ese asunto”, indicó. Sin embargo, ayer, dos días después, se comunicó con Plaza Pública para informar que hoy (lunes) estaría presentando la modificación.
Se trató de contactar al congresista Jairo Flores por vía telefónica y por correo electrónico para conocer la fecha en la que entrarán a conocer el texto, pero sus teléfonos no estaban operativos y no respondió los mensajes.
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La propuesta inicial de Velásquez indicaba que un 10% de lo recaudado iría dirigido al primer nivel de atención en salud, es decir a los centros comunitarios y a los puestos de salud, aunque no se especificaron las acciones concretas a las que se destinaría el dinero.
Edgar González, viceministro administrativo del Ministerio de Salud, recuerda que, a pesar de que con la iniciativa se reforzaría el primer nivel y de que en el mismo se realizarían acciones para promover la salud sexual y reproductiva, esto no sería suficiente, ya que los otros dos niveles también necesitan presupuesto destinado a esta atención.
En el MSPAS se muestran contrarios a las modificaciones de la ley. González indica que a lo interno del Ministerio existe un dictamen que las desaprueba, y asegura que el congresista nunca les consultó acerca de la reforma. Además, añade que no estarían interesados en financiar el primer nivel de atención con este impuesto, ya que no sería un presupuesto constante, al depender de la recaudación.
“No es un impuesto para una acción sistémica”, señala el viceministro. También puntualiza que el 10% recaudado con el impuesto no sería suficiente para los planes de refuerzo que manejan en el primer nivel. “La propuesta (de Velásquez) lo que busca es desincentivar el consumo de bebidas alcohólicas aumentando los impuestos. Si se logra disminuir el consumo, la recaudación también disminuirá en algún momento”. El viceministro afirma esto a pesar de que, como él también admite, el ministerio no cuenta con ningún plan específico ni con centros destinados a personas con problemas de alcoholismo. “En este momento el ministerio no tiene unidades específicas para esa atención. Se les atiende en las emergencias y se le da algún tipo de seguimiento externo a través de consultas de psicología”, explica.
Velásquez aclara que la inclusión en la iniciativa del presupuesto para Primer Nivel de Atención en Salud surgió únicamente de él. “Eso porque a mí se me ocurrió que así debería ser”, afirma.
El congresista asegura que después de la conversación sostenida a finales de septiembre, las representantes de las organizaciones “quedaron tranquilas”. Sin embargo, la incertidumbre y el temor de no saber qué pasará con el presupuesto destinado a salud sexual y reproductiva, sigue en el ambiente. Las agrupaciones anunciaron para hoy, 21 de noviembre, una conferencia de prensa para expresar su malestar, y tratarán de sostener reuniones tanto con diputados como con la ministra y viceministros de salud para detener la propuesta.
