La magia de las transferencias presupuestarias

A medida que transcurría 2012, el reto parecía cada vez más difícil para el gobierno de Otto Pérez Molina. La mayoría de las dependencias del Ejecutivo mantenían bajos promedios de ejecución presupuestaria que delataban una planificación inadecuada para la gestión pública por parte del partido en su primer año de administración.

Lo ejecutado hasta julio alcanzó el 38.80% de lo asignado. Esto le valió al Gobierno críticas de grupos de la sociedad civil y de la Contraloría General de Cuentas. Si bien el ritmo con que se ejecutan los fondos no necesariamente es igual para cada mes –los pagos de bono 14 o aguinaldo sólo pueden hacerse a mediados o finales de año, por ejemplo–, los números no mejoraron mucho en los siguientes meses. A finales de agosto, con dos terceras partes del año transcurrido, el porcentaje era de 57.92%, producto de aumentar el gasto mensual en promedio en Q1.7 mil millones. La tendencia se mantuvo por casi dos meses más y esto provocó también reacciones dentro del Gobierno, como el regaño de la vicepresidente Roxana Baldetti, que pidió mayor agilidad y eficacia a los ministros.

No obstante el lento inicio, a final de año el Gobierno había gastado el 96.13% de los fondos del Presupuesto general de ingresos y egresos para el ejercicio fiscal de 2012. Pero esto no significa que la meta alcanzada correspondiera con las previsiones hechas a finales de 2011 –cuando el Congreso aprobó un presupuesto hecho según los requerimientos del Partido Patriota (PP), que había ganado la segunda vuelta de las elecciones presidenciales.

Un 23.32% de los recursos no corresponden al destino original que se les había asignado, sino que son el resultado de transferencias, entre ministerios o dentro de ellos.

Por un lado, las transferencias internas, que solo necesitan de una resolución del titular de la institución y hacerlo del conocimiento de la Dirección Técnica del Presupuesto, mueven el destino del dinero dentro de cada ministerio. Según el portal de transferencias del Ministerio de Finanzas (Minfin), representaron Q10,500 millones en todas las carteras del Estado, el 17.75% del presupuesto.

Por otro lado, las transferencias interinstitucionales, que se aprueban mediante un acuerdo gubernativo, fueron de Q2,810 millones más. Para finales de 2012, nueve ministerios habían visto reducido su presupuesto. Educación y Gobernación fueron los más afectados financieramente.

El beneficio por partida doble de las transferencias

Las transferencias representan beneficios por partida doble. Aquellos que aumentan su presupuesto, como la Secretaría de Comunicación Social de la Presidencia que recibió Q47 millones más; o los que en sus informes contables aumentan su nivel de ejecución. De no haber sido porque transfirieron parte de sus fondos a otras carteras, seis ministerios, casi la mitad, no hubieran alcanzado el 85% de ejecución presupuestaria en 2012.

Por ejemplo, lo devengado por el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (Marn) apenas alcanzaría el 53.84% de su presupuesto original. Con transferencias realizadas a otras carteras, la ejecución presupuestaria subió a 91.96%.

De igual forma incrementan su ejecución presupuestaria el ministerio de Relaciones Exteriores, que pasa de 79.67% a 98.99%; Economía, de 75.71% a 96.08%; Agricultura, Ganadería y Alimentación, 80.47% a 94.19%.

Es decir, si un ministerio tiene Q100 para gastar en un año, pero en junio sólo ha podido gastar Q25 y transfiere Q50 a otro ministerio, y si el ministerio sigue al mismo ritmo, el 31 de diciembre habrá gastado Q50 de sus Q50 de presupuesto, el100%, aunque sólo haya gastado en realidad la mitad de lo que le habían concedido y esto no más que un truco para poder volver a pedir, el próximo año, Q100 al Congreso.

El caso especial es el del Ministerio de Gobernación que cedió el 16.39% de su plan de gastos, Q557 millones. Al final del año, según el Sistema de Contabilidad Integrada (Sicoin), ejecutó el 90.69% de su presupuesto. Si no hubiera transferido, apenas habría llegado al 77.91%.

Estos datos saltan a la vista porque son totales de las instituciones. Al revisar las reducciones e incrementos dentro de los ministerios y secretarías, se pueden encontrar también reducciones como la que sufrió el Programa Nacional de Resarcimiento, que tenía Q80 millones asignados hasta septiembre de 2012 y llevaba una ejecución del 39.8%. Un mes después su presupuesto se redujo a Q39.3 millones y, por simple aritmética, en diciembre cerró con una ejecución presupuestaria del 96.73%. Un número que podría reflejar el compromiso de esta administración en el pago de resarcimiento a víctimas del conflicto armado interno en el momento en el que el jefe de la institución promueve que Guatemala no acate las sentencias monetarias que le impone la Corte Interamericana de Derechos Humanos por casos de denegación de justicia.

La lógica de las transferencias presupuestarias interinstitucionales es llevar el dinero que no se utilizará en una institución del Estado a otra con mayor grado de necesidad o capacidad de ejecución.

Además, como en el caso del Ministerio de Desarrollo Social (Mides), otorgar fondos a instituciones que realizarán programas y proyectos que antes eran ejecutados por quienes ceden el dinero. Así, el 10 de abril de 2012 se disminuyeron las asignaciones presupuestarias del gasto de funcionamiento –que incluyen salarios de maestros o gastos administrativos– de los ministerios de Educación, Trabajo, Agricultura y de la Secretaría de Bienestar Social de la Presidencia de la República en un total de Q1.2 millardos para darle forma al presupuesto del nuevo Mides. Según el Minfin, el 99.51% de lo asignado estaba destinado a gastos de funcionamiento.

Más fondos, poca transparencia real

Aun así, el gran acaparador de las transferencias interinstitucionales fue el Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (CIV), que recibió de otras dependencias del Ejecutivo Q786.1 millones y una ampliación presupuestaria de Q300 millones provenientes de fondos internacionales; todo dispuesto para obra física.

La primera adición a su presupuesto fue aprobada por Finanzas el 9 de agosto pasado y era de Q516.17 millones (ver PDFs 09 y 11).

El 19 de octubre, se hizo otra transferencia por Q547.9 millones más. “Los recursos van a tener dos grandes objetivos: continuar con los proyectos que arrancaron y han avanzado a inicio de año y los que se están abriendo en el interior del país”, explicó el ministro Alejandro Sinibaldi a Prensa Libre.

De esta manera, el presupuesto del CIV aumentó de Q4.5 millardos a Q5.7 millardos, según los datos del Sicoin.

Este incremento se repartió entre el Fondo de Solidaridad, Covial y la dirección General de Caminos, explicó el ministro de Finanzas, Pavel Centeno. En el papel, la práctica contable, de nuevo, es transferir el dinero que no se utilizará en una institución a otra con mayor grado de necesidad o efectividad de ejecución. Hablando del Ministerio de Gobernación, el presidente Otto Pérez Molina reconoció en ese momento que si una institución no podía ejecutar sus fondos, el dinero regresaba al “fondo común o se trasladaba a otro ministerio”.

Y el CIV, a la luz de los números del Sicoin, es un ministerio con un buen nivel de ejecución. Al cierre de 2012, la institución gastó Q5.2 millardos, el 91.56% de su presupuesto vigente, y superando el que se le había asignado al principio. El problema es la poca transparencia de las compras que realiza esta institución, pero sus prácticas se acogen a la Ley de Compras del Estado.

Por ejemplo, del 1 de enero al 7 de diciembre, el CIV realizó 4,743 concursos registrados en Guatecompras. De todos ellos, solo seis fueron por licitación, el 0.1%. Además, existen otras 45 compras por cotización. Entre ambas modalidades de compras, licitación y cotización en este portal, que en teoría permiten una mayor fiscalización del dinero público invertido por el Estado, representan una inversión Q61.4 millones, apenas el 2.45% del gasto que refleja el CIV.

El resto de dinero, Q2.5 millardos, fueron por compra directa (42.78%), por ser menores a Q90 mil, o “por excepción y otros procedimientos” (56.02%), por ser fondos provenientes de préstamos o donaciones del exterior o ser ejecutados por fidecomisos que no están obligados a licitar porque siguen sus propios procedimientos de compra.

La necesidad de Fonapaz

Los fideicomisos permiten otra trampa en el traspaso presupuestario del Estado: el dinero que no ejecutan no regresa al fondo común como sucede con el resto de instituciones sino que queda en sus propias arcas. Por ejemplo, el Fondo Nacional para la Paz (Fonapaz) inició 2012 con un presupuesto de Q422.5 millones y sumó Q225.5 millones adicionales, según los datos de Sicoin al 31 de diciembre de 2012.

A las modificaciones se sumaron las transferencias. El año pasado, Fonapaz recibió siete: Q162.9 millones.

Pero estas transferencias a Fonapaz no se explicaban a la luz de su capacidad de ejecución. Al cierre del tercer trimestre de 2012, el 30 de septiembre, esta institución había ejecutado apenas el 40.02% de su plan de gastos vigente y la prensa, especialmente elPeriódico, había documentado indicios de corrupción.

Su titular, Armando Paniagua, negó la corrupción y se defendió de la crítica por la lentitud en ejecutar se debía a “los problemas heredados de la administración anterior”. ¿Entonces, para qué otorgar más fondos a una institución que demostraba poca efectividad de ejecución y estaba bajo la crítica de la opinión pública? Paniagua lo justificó como necesidad para cumplir con compromisos urgentes: una deuda de arrastre de administraciones anteriores de más de Q750 millones.

El 25 de octubre, según el Acuerdo Gubernativo de Presupuesto 18-2012, se otorgó la mayor parte del dinero en transferencias interinstitucionales a Fonapaz: Q117.5 millones, provenientes de ingresos corrientes, ingresos tributarios, IVA Paz y disminuciones de cajas y bancos. Cuando Paniagua fue cuestionado por periodistas por este incremento de su presupuesto frente a la baja ejecución de su institución respondió: “Tal vez no los vamos a terminar (los fondos), pero al menos el dinero ya estará en el fideicomiso. Entonces ya no tendríamos (el) problema de devolverlo al fondo común.”

Todavía Fonapaz recibiría una tajada más, procedente de los gastos de reconstrucción del terremoto del 7 de noviembre y que merecieron un reacomodo de Q156.7 millones entre ministerios e instituciones del Ejecutivo. El 17 de diciembre, aun cuando Fonapaz no había superado el 50% de ejecución de su presupuesto, el Minfin anunció que el fidecomiso recibiría Q22 millones adicionales. A finales del 2012, Fonapaz apenas logró una ejecución del 64.49%.

Este lunes 7 de enero, menos de un mes después de la última transferencia, el presidente Pérez Molina anunció el cierre definitivo de Fonapaz. “La intención viene desde hace tres meses, y luego de una evaluación en la que se tomó en cuenta los señalamientos de procesos mal hechos, licitaciones viciadas e incluso de precios que estaban por encima de lo establecido”, dijo el mandatario a elPeriódico.

¿Tres meses de análisis para cerrar Fonapaz? Justo el período en que se entregó el 85.62% de fondos provenientes de transferencias presupuestarias: Q 139.5 millones.