Más de 20 mil millones de quetzales se perdieron en sobornos y ganancias indebidas en 13 años, según Paraíso Desigual

Matemos ya el suspense: 51 mil millones.

En el estudio sobre desigualdad y poder en Guatemala, Waxenecker analizó 103 mil millones de quetzales gastados por el Estado guatemalteco en trece años en contratar obras, bienes y servicios, y dedujo que casi la mitad fueron adjudicados mediante mecanismos de lo que él llama “economía de captura”.

De nuevo, 51 mil millones.

Casi 20 mil de esos 51 mil millones supusieron ganancias extraordinarias para los contratistas… y para los funcionarios y políticos durante los gobiernos de la Gana, la UNE, el Partido Patriota y el primer año del FCN-Nación.

El estudio concluye que más de 9 mil millones sirvieron para sobornar a miembros del sector público y que las empresas se beneficiaron fraudulentamente con una ganancia extra de más de 10 mil millones.

En el mapa conceptual de la investigación hay dos ideas centrales: la captura del Estado y la economía de captura. “La captura del Estado”, explica el autor, “es la posibilidad de moldear la regulación y las instituciones en función de beneficios privados particulares. Y la economía de captura”, continúa, “se refiere a la capacidad de generar y apropiarse los excedentes extraordinarios, es decir, de excedentes no generados dentro de las vías de la competencia y las regulaciones institucionales establecidas. Las distorsiones competitivas en este mercado o en esa lógica de la economía de captura sobre todo son influencias políticas. No tenemos un mercado democrático donde valga la igualdad de oportunidades, sino que tu éxito económico depende de tu influencia política. Es obvio que si hay desigualdad de poder, los actores con mayor poder y capacidad de influencia van a tener mayor éxito.”

Los cálculos de Waxenecker, que combinan presupuestos sociológicos con una serie de cálculos matemáticos, se ven refrendados por las cifras de las pesquisas del Ministerio Público (MP) y la Comisión internacional contra la impunidad en Guatemala (Cicig).

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Como resultado de que casi el 20% del presupuesto para contratar obras, bienes y servicios haya servido para pagar sobornos y ganancias extraordinarias, no solo esta la caída de la calidad y cantidad de las carreteras, de los servicios de salud y educación, ni tampoco ha supuesto solo más muertes por desnutrición e inseguridad. Esa corrupción tiene severos efectos sobre la economía y la política, según asegura el estudio, pues lastra la capacidad de crecimiento, la competencia y la competitividad (de 10 mil contratistas del Estado, 919 empresas se apropiaron de manera indebida del 50% de la inversión pública) mediante prácticas desleales e ilegales, y financian estructuras de poder político que trascienden partidos y elecciones y distorsionan la democracia y el sistema electoral.

En diciembre de 2018, el economista Maynor Cabrera, autor de un estudio que sitúa a la élite económica guatemalteca como una de las más acaparadoras del hemisferio, declaró a Plaza Pública que “el esquema actual no permite incursión de nuevos actores económicos y la elite mantiene su poder. Sin embargo, como eso no genera un dinamismo económico, la extracción de rentas y defensa de cuotas de poder debe hacerse a través de proteger el mercado, no en ampliarlo. Los mecanismos de influencia política son importantes para ganar más cuota de mercado o bien para no perder la que ya se tiene.”

Waxenecker insiste en el estudio: “No existen condiciones democráticas para un desarrollo económico con igualdad de oportunidades en el país”.

¿Qué hallaste sobre la estructura de la economía?

Que el 3 % de las empresas concentra más o menos el 65 % del excedente de explotación. El excedente de explotación es la ganancia de las empresas. Eso marca una tendencia en el país y refleja la desigualdad de poder que genera la estructura económica. La micro empresa es el sector más numeroso, pero también es el sector con mayor volatilidad. Más o menos la mitad de las microempresas fracasan al término de uno o dos años. El análisis de la captura de los mercados público privados concluye en una realidad similar: el 2 % de las empresas absorbe el 66 % del excedente de captura. Es decir, se reproduce el esquema de la estructura económica nacional en esta realidad de la captura o viceversa. Esta captura hace posible la distribución desigual que existe en el país. Funciona en ambas vías. La captura sostiene y retroalimenta la desigualdad del poder y la desigualdad de poder hace posible esta realidad de captura.

(El estudio añade otro detalle, que no es un detalle sino un elefante haciendo malabarismos para llamar la atención: aunque la economía guatemalteca es cada vez más grande, y quienes reciben rentas ganan cada vez más, los empleados ganan cada vez menos, en términos absolutos y relativos, y el Estado recauda menos impuestos, en relación con el tamaño de la economía. Es decir, la riqueza de los trabajadores disminuye, y la capacidad redistributiva del Estado también.)

¿Qué consecuencias tiene la captura, dada la interconexión de la economía y la importancia del sector de la construcción?

Lo que llamo el excedente extraordinario tiene dos elementos. El llamado incentivo comercial monetario: los sobornos. Y el excedente de captura: la ganancia extraordinaria de las empresas. Extraordinaria porque por medio de la influencia indebida (legal, ilegal, formal, informal) y en secreto logran agenciarse de un volumen mayor de negocios que no serían capaces de lograr por las vías de la normalidad competitiva. El ICM es un excedente perverso. Se desvía de los cauces normales de la economía y se expresa en los casos que conocemos: helicópteros, casas, fincas. Yo estoy convencido de que el sector inmobiliario se encarece por eso. Estas personas compran a precios exagerados bienes de lujo que no son factibles en condiciones económicas normales. Se desvían hacia ese tipo de sobornos más de 9000 millones entre 2004 y 2017. Es capital improductivo, perverso y suntuoso. Esto también reduce la calidad de la inversión estatal en construcción e infraestructura. De ahí quizás se puede explicar el estado actual de las carreteras en el país. Pero también reduce el consumo intermedio en la economía. Es un consumo que el sector ya no realiza a otros sectores. Los sobornos también disminuyen la capacidad de consumo y de contratación, lo que afecta al crecimiento. Y reduce la capacidad de ahorro y de inversión de estos sectores. La capacidad de ahorro y de inversión siempre se asocia con el impulso del crecimiento económico de un país.

¿Por qué reduce el ahorro?

Si extraes 9 mil millones del sector de construcción y por lo tanto del consumo intermedio y del mercado laboral, te quedas con un capital perdido que no se traduce en ahorro o inversión. Se desvía hacia los sobornos, que son improductivos.

Pero esa gente que recibe sobornos ahorra. Luego en lugar de ponerlo a producir, ¿especula?

Generalmente. Se invierte mucho en el sector inmobiliario, que se encarece de manera artificial. Eso afecta a la gente normal que tiene que comprar casa.

¿Es esta economía de captura el principal factor generador de desigualdad?

No lo creo. Seguramente es la suma de factores. Como diría Torres Rivas, tienes "el peso de la noche", la estructura heredada de tiempos coloniales y neocoloniales. El poder militar en sus vertientes institucional y extra institucional, los Ciacs… Eso también genera desigualdad de poder y económica. Y la complejidad de la Transición. Cómo se dio forma a esa transición es precisamente una de las interrogantes de fondo cuando se trata de analizar la captura de Estado: ¿qué actores privados logran moldear esta transición en beneficio propio? La economía de captura se inscribe dentro de esta lógica de la captura del Estado y de estas transiciones o transformaciones de las últimas décadas. En el mercado descentralizado de construcción hay algunos elementos claves: 1) Se privatiza la ejecución de la obra gris. El Estado deja de ejecutar y contrata actores privados. 2) La descentralización, que pone nuevos recursos en las regiones. Privatización más descentralización te abre un nuevo mercado de disputa en lo local y regional. Eso funciona en lo pequeño igual que funciona Odebrecht en lo grande.

Haces bastante hincapié en el documento en que las empresas grandes acumulan una proporción del excedente muy alta con respecto a las pequeñas. Al que no sepa de economía, como es mi caso, le queda la impresión de que eso es lo habitual. Que las empresas grandes acumulen mayor parte del excedente por economías de escala, eficiencia, etc. ¿Hay alguna peculiaridad en el comportamiento de esa estructura de la economía guatemalteca con respecto a otros países?

No sé. No tengo datos para compararlo. Creo que lo que sí refleja es la brutalidad de la brecha.

El presidente del Cacif dijo que el índice de percepción sobre corrupción es solo percepción y no determina la inversión. Tú sostienes que la captura sí perjudica el crecimiento de las ventas y el crecimiento de la inversión. ¿Por qué?

Ya dije que al desviarse recursos hacia los sobornos se reducen la capacidad del ahorro y la capacidad y la calidad de inversión del Estado. Cualquier economista reconoce esos tres elementos como claves para el crecimiento económico de un país. Y la economía de captura sí afecta a esos tres elementos. El argumento de que la lucha contra la corrupción y la impunidad perjudica al crecimiento no tiene ningún sustento empírico ni siquiera a corto plazo. Todo lo contrario.

¿Ni siquiera a corto plazo? Podría romper las reglas con las que se han hecho negocios habitualmente.

En todo caso necesitas un momento de ruptura para transitar de una economía de captura hacia una cierta normalidad de la competitividad y la legalidad. Obviamente habrá actores económicos que se vean afectados por ella. Pero al mismo tiempo abre un campo de oportunidades para otros actores económicos que sí operan dentro de los límites legales. Yo creería que muy bien pueden compensar las pérdidas que produzca esa ruptura. Me parece poco válido decir que desmontar un sistema de captura nos va a perjudicar económicamente. Solamente puede ser un argumento derivado de intereses propios.

Algunos teóricos han argumentado que la corrupción puede ser un mecanismo de desconcentración de la riqueza. Pero acabas de decir de 2 % de las empresas se quedan con el 66 % del excedente de captura.

La corrupción democratiza los recursos… (Risas.)

Esa es la hipótesis de algunos teóricos.

Cómo no… (Risas). Puede ser, en algún nivel. Hay que diferenciar. Por eso hablo de manera sistemática en el documento de "economía de captura", que es algo más que corrupción. La economía de captura comprende sobre todo a aquellos actores de poder que durante un tiempo sostenido son capaces de generar un volumen capturado altísimo y también un excedente de captura que sobrepasa cualquier normalidad competitiva. Es un fenómeno que requiere la interacción sistémica entre actores privados y actores políticos o estatales. Lo que sí puedo afirmar es que la economía de captura no democratiza la riqueza. Todo lo contrario. El sistema de economía de captura incrementa la desigualdad.

¿Hay diferencias importantes entre la captura del mercado centralizado de construcción, el descentralizado y el de eventos especiales?

Son el reflejo de la composición del poder. Hace quince o veinte años se habló de los sectores tradicionales versus los emergentes y siempre ha costado darle un poco de contenido a quién es quién. No es factible trazar fronteras claras entre la legalidad y la ilegalidad, entre lo tradicional y lo emergente. Lo que sí se ve es que en el mercado centralizado de la construcción tienes actores económicos mucho más asociados a los sectores tradicionales de poder económico. En lo descentralizado son poderes mucho más complejos y recientes. Se relacionan con algunos sectores ya predominantes en cada departamento o localidad pero ahí se abrió un campo de disputa que no puede desligarse de una posición de poder político. Ese poder económico se construye de la mano con el poder político en las regiones. Hay un mundo de micro captura: actores privados que logran influir sobre la municipalidad, sobre el Consejo de Desarrollo, sobre la diputación distrital y viceversa: el propio poder político local se asocia con actores económicos de poder para posicionarse y sobre todo perpetuarse. Es decir el excedente extraordinario tiene una función política. En lo regional se traduce sobre todo en la perpetuidad de las diputaciones distritales. Y en lo local de algunos alcaldes. El que el sistema no tenga consecuencias legales penales es importante también para su reproducción.

¿Cada segmento necesita soluciones distintas?

Hay un denominador común: las estructuras de poder, que se perpetúan. Tras múltiples reformas, el sistema sigue funcionando, la corrupción sigue ahí. Hay transformaciones que no tienen viabilidad mientras las decisiones reales se tomen en un nivel subyacente y no dentro del marco de la legalidad y la transparencia. Si se castigaran las prácticas corruptas hasta volverlas económica y socialmente inviables, dejarían de recurrir a ellas.

Tu trabajo estudia los mercados públicos de salud, alimentos, transporte y combustibles, y seguridad y armamento, pero se concentra especialmente en el de infraestructura, que es “bastante disperso y muy disputado”, según dices.

En el mercado descentralizado hay dos etapas muy marcadas. La primera se inaugura en el gobierno de la Gana y las licitaciones se ejecutan a través de oenegés. Aquel era un gobierno sin mayoría legislativa y este fue su modus operandi para convencer a las diputaciones distritales de votar a favor de los planteamientos del propio gobierno a cambio de cierto manejo sobre la obra pública regional. Este modus operandi se perfeccionó durante el gobierno de la UNE. Se llegó a tener una cantidad significativa de oenegés manejadas por las propias diputaciones distritales y sectores cercanos a las constructoras y en algunos casos seguramente también al crimen organizado. Ese control de la obra en lo regional se convirtió en una pieza fundamental de lo que hoy en día la Cicig llama ‘redes político económicas ilícitas de carácter regional’.

Esta relación con lo ilícito la conoces por tus investigaciones anteriores.

Sí, la de ahora no llega a este nivel. Este fenómeno de la ejecución a través de oenegés dura hasta 2012. Por la crítica, se prohibió esa modalidad y la licitación que hacían los Consejos de Desarrollo pasa a las municipalidades. El mercado se fragmenta más, y ese control sobre los contratos regionales, pieza de negociación entre los distintos partidos de la región hace el manejo político aún más complejo. La clave está en que el control se ejerce desde las diputaciones distritales. El listado geográfico de obras se define cuando se negocia el presupuesto de la Nación en el Congreso. Ahí se negocian las cuotas de poder. Y hoy por hoy no hay ningún proceso judicial que evidencie cómo se maneja el listado geográfico de obra.

Hablando de investigación y castigo, ¿ha tenido un efecto comprobable el trabajo del MP con la Cicig en romper todo este sistema?

Hay una relación de poder que se rompe parcialmente. Una minoría sabe cómo negocian y manejan estos acuerdos ilegales e informales y la mayoría se supone que no sabemos. Es una relación de exclusión y de desigualdad sobre el conocimiento.

Pero durante el gobierno de la UNE se vieron los montos más altos. Los más bajos, durante el del FCN. El PP más bajo que el de la UNE incluso. ¿Hay alguna relación entre esa caída y el trabajo de Cicig o responde a otros motivos?

Sí. Si observas el mercado de eventos especiales de construcción, ahí ves una reducción. Básicamente todos los actores que han participado en este segmento enfrentan casos judiciales.

¿Se puede decir que los contratos existentes hoy en día son de mejor calidad que los de antes?

No lo sabemos. Sólo analicé el primer año del gobierno del FCN, y el primer año es siempre de ajuste. Donde se ve una línea de continuidad muy clara es en el mercado descentralizado. Las elecciones de 2015 no afectaron demasiado las reelecciones de diputaciones distritales y tampoco los negocios en los mercados descentralizados se han reducido mucho. Uno de los continuums más graves y fuertes es el que se da a nivel de las redes político económicas de carácter regional. Es clave cara a estas elecciones. Esas disputas por el legislativo van a ser de las más fuertes.