Si esto es la pobreza

Ya no se pone en cuestión que la pobreza tiene múltiples dimensiones. La respuesta a esta idea se traduce en acciones desde diversos flancos. Son familiares los spots publicitarios del gobierno sobre la política social, el combate a la pobreza o la lucha contra el hambre. Y en las fundaciones y organizaciones de la sociedad civil también abundan los proyectos y programas que se orientan en esa dirección. Sin embargo, esta forma de afrontar la pobreza corre el riesgo de diluirse en una miríada de esfuerzos y perder de vista el contexto más amplio en que se producen los procesos de empobrecimiento.

Al poner en el centro la idea de que la pobreza es multidimensional, consciente o inconscientemente se oculta el trasfondo de la cuestión: las causas últimas. La principal consecuencia es que las acciones para enfrentar este fenómeno social caen en una circularidad inevitable en una visión de corto plazo. Hace falta, por lo tanto, hilar más fino y lograr una perspectiva que incluya la crítica al concepto dominante de pobreza y a las acciones que le son tributarias.

El concepto oficial de pobreza se reduce a un asunto de carencia de ingresos. Por cuestiones prácticas se ha llegado a la convención de expresar esta carencia mediante el consumo. Éste es un indicador más fácil de recabar y constituye la medida estándar de las Encuestas de Condiciones de Vida (Encovi), metodología utilizada en el mundo en desarrollo para determinar las líneas de pobreza y para identificar a los pobres. Por ejemplo, en la última Encovi realizada en Guatemala, la de 2011, fueron clasificadas como pobres las personas que no alcanzaron un consumo equivalente a Q9,030.93 por año. Dentro de este grupo se incluye a las personas en pobreza extremas, aquéllas que no pueden cubrir un consumo equivalente a Q4,380 al año.

Se trata de una metodología prescrita por el Banco Mundial y su terminología se ha convertido en lenguaje común cuando se habla de políticas de combate a la pobreza: líneas de pobreza, encuestas de condiciones de vida de los hogares, mapas de pobreza y términos similares. En Guatemala, ha permitido tomar el pulso a la evolución del fenómeno: un ejercicio interesante que nos ha llevado a repetir cada cinco o seis años que la pobreza afecta a un poco más de la mitad de la población. Este cuadro lo muestra:

Tanto en cifras absolutas, como en cifras relativas, entre 2000 y 2011, el fenómeno no ha mostrado variaciones significativas. Aunque se registran disminuciones leves en los porcentajes de pobreza extrema, las cifras absolutas muestran la caída de más de un millón de personas por debajo del umbral de pobreza general entre 2006 y 2011. Eso nos debe hacer pensar en las políticas públicas, en particular las de combate a la pobreza.

Actualmente, ondean las banderas de los programas de transferencias monetarias condicionadas (TMC), la última generación de políticas de combate a la pobreza. Ayer bautizadas con el nombre de Mi Familia Progresa y hoy renombradas como Mi Bono Seguro, han representado una erogación del presupuesto público que suena a grandes cifras: alrededor de Q4,300 millones entre 2008, año de su creación, y 2013. Sin embargo, en su mejor año, 2010, representó un modestísimo 0.34% del Producto Interno Bruto (PIB), y en los siguientes años descendió hasta caer en 2013 a un insignificante 0.07% del PIB. A pesar de este hecho, la comunidad internacional elogió sin empacho los enormes logros del programa por su rapidísimo crecimiento en cobertura y financiamiento.

Pero las cifras de la pobreza continúan en los mismos niveles de hace 10 años.

Mientras tanto, los esfuerzos de la sociedad civil se decantan por una variedad de inteligentes y creativas formas de intervención. Por el lado del fomento de la empresarialidad, son muchas las fundaciones y organizaciones que capacitan a comunidades pobres en nociones básicas de gestión de micro-negocios e incluso inyectan capitales semilla para dar el primer aliento a las aventuras empresariales de los más pobres.

Los informes narrativos de estas fundaciones se adornan con la presentación de los casos exitosos. Como diría la investigadora Else Øyen, estos éxitos habría que confrontarlos con los casos no exitosos. A ello hay que agregarle que los países que lograron significativos niveles de desarrollo y crecimiento económico no lo hicieron por la vía de la micro y pequeña empresa, sino por medio de transformaciones en su estructura productiva. Es el caso de los Tigres Asiáticos. En su época, basaron su crecimiento en la  industrialización a gran escala.

Finalmente, también hay que mencionar los esfuerzos de muchas organizaciones no gubernamentales progresistas que concentran sus acciones en comunidades de base, generalmente abanderando proyectos de desarrollo local. Aunque efectivas en el nivel micro, como muchos de los emprendimientos mencionados, pierden de vista el telón de fondo de las condiciones estructurales, en donde se encuentra el nudo gordiano de la pobreza estructural.

Cierto, todas las acciones mencionadas enfrentan diferentes facetas de la pobreza. Y lo hacen con mayor o menor éxito. Pero son esfuerzos que se encuentran atrapados o son rehenes de una concepción estática de la pobreza: la pobreza como expresión fenomenológica de procesos más profundos. En otras palabras, la pobreza es simplemente el fenómeno de varias dimensiones que salta a la vista.

Pero ¿dónde están sus raíces? He aquí el tema: su profundidad, el enfoque que habitualmente ha hecho falta.

El precio de esta estrechez de miras es que continuamos lidiando con los síntomas del problema. Nos conformamos con una insípida gestión de problemas cuya solución se encuentra en otro lado.

Contra esta visión advierte Mojka Novak  en Concepts of Poverty cuando repasa las dos teorías clásicas sobre la pobreza. La primera se ocupa de las “causas” de la pobreza. Lo pone entre comillas porque este enfoque toma por causas la falta de recursos en la reproducción cotidiana de las personas. Aquí sobresale la carencia de ingreso, que se traduce en un nivel de consumo pobre. Señala el autor que esta perspectiva no se acerca a las causas últimas del fenómeno.

Por el otro lado, la segunda concepción se refiere a los resultados de la pobreza, es decir, las circunstancias materiales que dan cuenta de la situación de pobreza. Aquí se incluye el concepto de necesidades básicas y el de privación relativa.

Cada perspectiva ofrece pautas para enfrentar la pobreza.

En el primer caso, la solución va en dirección de aumentar los ingresos de los pobres. Es precisamente la concepción dominante. En Guatemala, por ejemplo, esta receta se ha materializado en los programas de transferencias monetarias, vigentes desde 2008. Con asignaciones monetarias de Q150 o Q300 para los hogares en extrema pobreza, los alcances del programa han sido limitados. En primer lugar, debido a las exiguas asignaciones presupuestarias. Y en segundo lugar, a una serie de irregularidades administrativas y de diseño.

Por ejemplo, la selección de beneficiarios está plagada de errores. Se ha incluido a hogares que no están en pobreza extrema y que, por lo tanto, no forman parte de la población meta del programa, a la vez que se ha excluido a hogares que sí se encuentran en pobreza extrema. En el estudio de 2012 Las políticas de combate a la pobreza en Guatemala en perspectiva crítica, que se realizó en la Aldea Vista Bella, Tecpán, se comprobó este extremo. Se constató que hogares con los menores niveles de consumo alimenticio no recibían la transferencia monetaria debido a que no se les encontró en el momento en que se levantó el censo. Y aunque los jefes de hogar acudieron a las oficinas del programa a solicitar que los incluyeran, se les denegó una y otra vez. Puede decirse que este error es más grave pues priva a las personas más necesitadas de un complemento que puede ser vital para su supervivencia.

Otra irregularidad que también se identificó en el estudio fue el incumplimiento de los pagos de acuerdo a la periodicidad establecida. Los 25 hogares beneficiarios recibieron el primer pago por Q300 en octubre de 2010 y ya no recibieron más pagos ese año. En marzo de 2011 recibieron otro pago, por Q600, es decir, lo correspondiente a dos meses. Finalmente, en julio de 2011 recibieron un último pago por Q600. Este ejemplo deja claro de qué manera el gobierno logró inflar la cobertura del programa. En 2011 nuevamente fueron incluidos esos hogares en las cifras de cobertura, esta vez recibiendo solamente los pagos de cuatro meses.

En suma, con presupuestos a la baja y con múltiples irregularidades, el combate a la pobreza con la política líder del gobierno se encuentra en la calle de la amargura.

En el segundo tipo de medidas para enfrentar la pobreza, las intervenciones incluyen la dotación de servicios básicos, construcción de viviendas, además de un menú amplio de aspectos para modificar las condiciones materiales en que viven los pobres. Dado que la limitación de los recursos obligan a focalizarlos, es cuestión de aritmética básica que muchos hogares con carencias queden fuera de la cobertura de proyectos y programas tanto gubernamentales como de la sociedad civil.

Aquí pueden mencionarse las fundaciones y organizaciones que proveen asesoría técnica para nuevos emprendimientos en comunidades o municipios,  o llevan asistencia: alimentos, vivienda básica, estufas mejoradas. Por más que presenten sus proyectos como ejemplos de buenas prácticas, el impacto no rebasa los límites de las comunidades o municipios atendidos. Por ejemplo, se calcula que el déficit de vivienda alcanzó las 1.7 millones de unidades en 2012, con una tendencia al alza. En 2013, el déficit llegará a 1.8 unidades y en 2015 la proyección apunta a más de 1.9 millones de viviendas.

Frente a estas cifras, los esfuerzos gubernamentales como el del Fondo Guatemalteco para la Vivienda (FOGUAVI) o de ongs como Hábitat o Techo, desafortunadamente quedan registradas como cifras anecdóticas. Importantes como son en el nivel micro, su impacto global es mínimo.

Entonces, se trata de enfrentar una perspectiva que puede quedarse atrapada en los intersticios de lo inmediato, con otra que pone en tensión esos límites. Tratando de superar la visión estrecha de la idea tradicional de pobreza, Novak propone un enfoque integral, que se aleja de un concepto estático y fenomenológico de la pobreza. El siguiente cuadro ilustra su propuesta:

Lo importante de este enfoque es que además del nivel micro (la visión clásica) incluye dos niveles más de análisis. En el medio, se trata de estudios dirigidos a grupos vulnerables, como los niños, las mujeres y las etnias. Y al incluir el nivel macro, coloca el problema en el marco del modelo de desarrollo vigente.

Esta visión holística resulta incómoda para el paradigma tradicional y hegemónico. Decir que la pobreza no es un problema del individuo pobre sino un problema estructural atenta contra la ortodoxia económica y las convenciones en materia de política social. Especialmente los diseños de intervención en la lucha contra la pobreza.

Para el caso guatemalteco, basta recordar dos etapas históricas durante las cuales no se hablaba de políticas de combate a la pobreza. Durante la primavera democrática de 1944-1954 y, más tarde, durante el primer gobierno de la apertura democrática, 1986-1990, la apuesta era por un proyecto de desarrollo nacional. Se trataba de una perspectiva integral sobre la problemática social, en la que se inscribía la pobreza.

Sin embargo, con la entrada de los programas de ajuste estructural y del ascendiente de la ideología de mercado, la orientación de las políticas públicas experimentó un viraje. En 1991 se crea el Fondo Nacional para la Paz (FONAPAZ), calcado según el modelo de los fondos de inversión social (FIS) de la región, al cual seguirán otros fondos similares. Y se introduce un nuevo lenguaje en torno a la pobreza. Se dice, por ejemplo, que el objetivo de los FIS es aliviar el costo social de la crisis económica y proteger a los pobres durante la implantación del programa de estabilización macroeconómica y de ajuste. Y cuando entran en decadencia estos fondos, surgen las transferencias monetarias, aunque en Guatemala su introducción fuera tardía.

La retórica del desarrollo en esta nueva etapa se centra en el crecimiento económico y la política social se torna marginal, emergente y compensatoria. Si antes constituía el segundo pilar teórico de un proyecto nacional de desarrollo, ahora la política social está destinada a amortiguar los efectos pasajeros de las reformas económicas prescritas por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional.

En este contexto es que se puede comprender la importancia que se ha concedido en las últimas dos décadas al combate a la pobreza y la preeminencia que han adquirido estas políticas en la agenda gubernamental.

Lo que se ha comprobado en los últimos años es que las premisas del paradigma dominante no se han cumplido. Es decir, el crecimiento económico no ha beneficiado a los pobres, por lo que el fenómeno sigue siendo estructural y no momentáneo, como lo predicaron los pontífices del mercado. Y el mito del efecto derrame ha probado su falsedad.

Es necesario, por lo tanto, empezar a desmontar ese discurso abriendo el debate sobre la cuestión social. El momento no puede ser mejor. Cada día cae en desgracia un dogma del credo neoliberal, que se mantiene en pie gracias a la demagogia de sus profetas y a la fuerza de la represión estatal. Ya no es posible seguir dándole aliento a este conjunto de creencias, que traen aparejados enormes costos sociales. La discusión no puede continuar flotando en la superficie, en donde las fuerzas conservadoras han querido mantener el debate.

La perspectiva holística, por el contrario, retoma las discusiones de la teoría crítica, que se opacaron cuando la ideología del mercado se impuso como pensamiento único. Antes ya se sabía que la pobreza era un problema asociado al modelo de desarrollo.

Combatir la pobreza y la desigualdad. Cambio estructural, política social y condiciones políticas, del Instituto de investigación social de Naciones Unidas, anuncia el resurgimiento de esta concepción integral. Afirma que “para los países que han tenido éxito en incrementar el bienestar de la mayoría de su población, los procesos de largo plazo de transformación estructural, y no la reducción de la pobreza per se fueron fundamentales en los objetivos de políticas públicas”. Incluso menciona que el combate a la pobreza puede llegar a ser contraproducente.

Volviendo a los esfuerzos de la sociedad civil y a las propias políticas de combate a la pobreza impulsadas desde el Estado, no cabe duda de que responden a necesidades inmediatas, y que en muchos casos pueden significar la diferencia entre vida y muerte. Reconocer que son necesarios, no debe suponer endosarles bondades que sobrepasan su justa dimensión. En el corto plazo, una política social bien diseñada puede atenuar con eficacia los efectos devastadores del modelo de desarrollo sobre las poblaciones depauperadas. Pero en el mediano y en el largo plazo, la apuesta se encuentra en el modelo de desarrollo.

El modelo actual, centrado en el mercado, busca perpetuarse maquillándose de humanitarismo y ofreciendo la ilusión de una improbable integración social. El nuevo debate debe situarse más allá de la coyuntura signada por la lucha contra la pobreza. Los esfuerzos para asistir a los pobres en las necesidades inmediatas tienen razón de ser solamente integrados en una visión de largo plazo, allí donde se abren las posibilidades para la construcción de un modelo de desarrollo alternativo.

Sobre el autor: José Vicente Quino es docente e investigador del área de estudios de pobreza de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso)