Energía eléctrica: ¿existe libre competencia o un ente regulador capturado?
Energía eléctrica: ¿existe libre competencia o un ente regulador capturado?
Los actores del mercado de energía eléctrica prefieren guardar silencio con la propuesta de la Ley de Competencia. Los precios a la fecha responden a un proceso regulado por la Comisión Nacional de Energía Eléctrica; sin embargo, se cuestiona que el modelo no ha logrado mejorar los precios al consumidor y se dedica al cumplimiento del abastecimiento.
En la última medición para los precios de energía eléctrica se estableció que Guatemala, a pesar de la oferta, sigue teniendo los costos más altos en Centroamérica. El Global Petrol Prices lo ubica en el puesto 18 de 148 países medidos.
El alto precio para el usuario final es una contradicción. El sector generador de energía en Guatemala incluye al sector público, industrias agrícolas, municipalidades, energía eólica entre otras. Es decir, es ampliamente competitivo.
El problema no reside ahí, sino en la captura de los espacios donde se establece el precio final.
Las tarifas del servicio de luz son reguladas por la Comisión Nacional de Energía Eléctrica (CNEE) bajo la estructura que norma la Ley General de Electricidad (LGE). Cuando se les consulta, el sector guarda silencio sobre la aprobación de una Ley de Competencia que podría empujar cambios en el mercado a nueva oferta y conseguir precios para el servicio más competitivos.
Bajo normas ya establecidas, el año pasado las tres distribuidoras más grandes de energía eléctrica (EEGSA, Deocsa y Deorsa) que operan en Guatemala adjudicaron 398 megavatios (MW). La adquisición se realizó por medio de una subasta inversa, en la que fueron necesarias 37 rondas sucesivas para lograr precios competitivos entre las ofertas de la licitación del Plan de Expansión de Generación (PEG-4).
Agentes del mercado aseguran que el precio promedio alcanzado fue de 79.18 dólares por MW, un valor que muestra la competencia generada con el mecanismo de subasta inversa y las nuevas tecnologías de generación propuestas.
El resultado de la PEG-4 se reflejará el próximo año en las tarifas que pagan los usuarios finales, cuando los nuevos contratos estén vigentes.
Estas licitaciones públicas que se realizan para adjudicar los contratos en el sector eléctrico obligan a la competencia entre los oferentes con el mecanismo de subasta inversa. Eso mismo buscó promover, la LGE, explica el exministro de Energía y Minas, Romeo Rodríguez quien considera que una Ley de Competencia tendría poco impacto para el sector, debido a que está regulado por una legislación específica.
Una opinión similar comparte la oficina del Administrador del Mercado Mayorista (AMM) que asegura que, desde 1996, con la vigencia de la Ley «se anticipó a considerar aspectos de competencia con las facultades que le otorga a la CNEE para velar, por un lado, por los derechos de los usuarios, y, por otro lado, para prevenir conductas atentatorias contra la libre competencia y prácticas abusivas o discriminatorias».
El director ejecutivo del Consejo de la Industria Eléctrica (CIE), Víctor Asturias, también se suma a las opiniones que describen un sector altamente regulado y recuerda que como garantes de su funcionamiento están el Ministerio de Energía y Minas (MEM) como el ente rector; la CNEE como regulador y el AMM como operador del sistema. «Estamos frente a un mercado exitoso desde su reconfiguración con la Ley General de Energía», dijo.
Si la ley creó parámetros para garantizar el abastecimiento de energía ¿se puede decir que el modelo es exitoso? En expansión de la generación, sí, pero en la mejora de las tarifas aún falta trasladar beneficios a los usuarios. Además, el problema es que las inversiones nuevas avanzan lentamente o están detenidas.
La estructura que garantiza el abastecimiento, pero no más barato
El experto en el mercado eléctrico, Roberto Barrera Méndez, considera que el modelo que existe en el país no ha sido exitoso. «El usuario no tiene un mejor producto al mejor precio», afirma.
Desde la promulgación de la LGE solamente se ha cumplido con el objetivo de garantizar el abastecimiento de energía, un problema que se buscó atender quitándole el monopolio que tenía el Estado en la década de los noventa, periodo caracterizado por apagones.
Actualmente, se necesita hacer cambios porque existe un mercado con una competencia controlada y un ente regulador que restringe la participación de nuevas tecnologías de generación, agrega Barrera que ha ocupado cargos en gerencias de la CNEE, el AMM y el Instituto Nacional de Electrificación (INDE)
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El sector eléctrico responde a una estructura privada y pública desde la cual se planifica, regula, genera, transporta y distribuye el servicio. Cada uno de ellos tiene una función específica:
El MEM tiene a cago definir las políticas de expansión de generación y transmisión de energía, y asegurar la cobertura a nivel nacional.
La operación del sistema la coordina el AMM, una entidad privada en la que los interesados compran y venden al mejor precio. Su función es supervisar que todas las partes cumplan con lo prometido. Esta entidad proyecta y recibe la demanda de energía, información que le permite coordinar las transacciones en el mercado a término (contratos) y en el spot (de oportunidad) con los criterios de despacho eficiente. Es decir, que opera el Sistema Nacional Interconectado (SNI), con el principio de despachar de manera eficiente el suministro de energía en función del costo.
En el AMM participan los representantes de los agentes del mercado: generadores, distribuidores, transportistas, comercializadores y grandes usuarios. La presidenta actual es Silvia Alvarado de Córdova, ex directora de la CNEE.
El AMM da cuenta de la participación de más de 60 empresas de generación de energía registrados en el país. Entre las tecnologías que tienen presencia están parques solares, eólicos, plantas de carbón, hidroeléctricas y cogeneradores (ingenios), así como 58 generadores distribuidos renovables, que son pequeñas unidades con un aporte de potencia de hasta cinco megavatios.
La distribución en el país, está a cargo de la Empresa Eléctrica de Guatemala, S.A. (EEGSA) y Energuate conformada por la Distribuidora de Occidente, S.A. (Deocsa) y la Distribuidora de Oriente, S.A. (Deorsa), así como 16 empresas eléctricas municipales, estas compañías son las encargadas de prestar el servicio a los usuarios.
Además, participan en el sector 15 empresas de transporte de energía, que en algunos casos son parte de los grupos empresariales que tienen presencia en la generación o comercialización de energía. También en el mercado se incluyen más de 30 comercializadores y cerca de 1,160 Grandes Usuarios (son quienes tienen demanda que supera los 100 kilovatios (kW)).
La generación, el transporte y distribución son actividades privadas que regula la CNEE, dirigida por un directorio que se integra por tres profesionales seleccionados por el Presidente de la República para un periodo de cinco años. Para elegirlos, el Ministerio de Energía y Minas (MEM), los rectores de las universidades del país y los agentes del mercado mayorista proponen su terna de cada una se nombra a uno de los directores.
El designado de la terna propuesta por el MEM es quien preside la CNEE, en la actualidad la función recae en Luis Ortiz Peláez, nombrado en 2022 por el entonces presidente Alejandro Giammattei, junto a los directores Claudia Marcela Peláez y Jorge Araúz.
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¿El Regulador está capturado?
La CNEE es un órgano técnico del MEM con independencia funcional, que vela porque se cumpla con la Ley General de Electricidad, protege los derechos de los usuarios, define los peajes de transmisión y las tarifas de distribución. También dirime en controversias que surjan en las actividades y garantiza el libre acceso a las líneas de transmisión y redes de distribución, según el informe de gestión 2022-2023.
Las funciones de la Comisión son técnicas y no debería obedecer a ningún criterio político; sin embargo, en la práctica se ha observado hasta el cambio de funcionarios sin explicaciones.
Ese es el caso del nombramiento en mayo de 2017, por parte del presidente Jimmy Morales, de Miguel Santizo Pacheco, Julio Campos Bonilla y Minor López Barrientos como directores de la CNEE para el periodo 2017-2022, pero en septiembre de 2019, el mismo mandatario decidió destituirlos sin justificar el cambio. En ese momento, el diputado Carlos Barreda atribuyó la remoción a la discrepancia por la tarifa autorizada a cobrar al usuario final (llamada Valor Agregado de Distribución - VAD) fijado para Energuate por los directores destituidos.
El directorio que completó el periodo fue integrado por Rodrigo Fernández, Ángel García y Rafael Argueta. En mayo de 2022 se nombró a los actuales directores, que según la LGE deben ser profesionales especialistas en la materia y no tener relación con empresas asociadas al subsector eléctrico.
Barrera Méndez considera que es necesario rescatar las actividades del sector eléctrico de una captura del regulador por parte los grupos de poder con injerencia en el mercado. Con casi tres décadas de funcionar (con la LEG), «aún no logramos ver un mercado eléctrico con precios competitivos», asegura al señalar que hace falta avanzar bastante en la distribución, por ejemplo, reducir de los 100 kW para considerarse como Gran Usuario y poder, como ocurre en otros países, escoger al proveedor del servicio (distribuidor). Esto implicaría que los hogares tendrían la facilidad de pasar de una empresa distribuidora a otra a su conveniencia, forzándolos a competir entre ellas.
El mercado «sigue siendo controlado por un cartel, que puede llevar a provocar crisis en el sector para mantener el control», agrega el experto en el sector eléctrico.
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Rotación de funcionarios de lo público a lo privado
Aunque la Ley busca evitar los conflictos de interés, en el modelo para proponer a los candidatos para la CNEE tiene peso que conozcan el sector, es decir, que haya laborado en alguna de las instituciones que tendrá que regular estando en el cargo. Otro modelo de gobernanza es el que tiene la Comisión Nacional de Energía (CNE) de Chile, una entidad técnica descentralizada del Ministerio de Energía y recae la máxima autoridad en una secretaria ejecutiva que designa el presidente de la República dentro de una nómina seleccionada por el Sistema de Alta Dirección Pública (ADP) del Servicio Civil.
Los términos autonomía profesional poco o nada aparecen en el esquema guatemalteco. En el ente rector participa, Ortiz, que dejó la dirección ejecutiva de la Asociación de Cogeneradores Independientes para asumir la presidencia de la CNEE, este puesto lo vincula a los ingenios que tienen actividades de generación para el sector eléctrico. La designación no pasó desapercibida, además de su amplia trayectoria en el sector, llamó la atención que en pocos meses obtuvo el título universitario en la estatal Universidad de San Carlos de Guatemala (Usac), trámite que le facilitó postularse para presidir el ente regulador.
Ortiz Peláez presentó su tesis «Análisis del proceso de planificación de la expansión de la generación de electricidad en el sistema eléctrico de Guatemala», un tema aprobado en octubre de 2021 y en enero de 2022 se le confirió el título de Ingeniero Electricista, requisito para asumir en mayo como presidente de la CNEE.
Por otra parte, la actual directora, Marcela Peláez, era analista de mercado para el grupo Enel, dedicada a la generación de energía. Un caso similar es el del abogado Jorge Aráuz, quien ha ocupado puestos en el campo académico y en el MEM, así como asesorías a empresas energéticas y en el sector público.
La regulación de tarifas
El último contrato preexistente (antes de la vigencia de Ley General de Electricidad) venció en 2016, lo que, según el AMM ha permitido que todo el suministro adquirido por las distribuidoras para entregar a los usuarios finales, sea contratado en licitaciones abiertas, muy competitivas con la participación de distintas tecnologías y generadores que al competir entre sí abaratan el precio del kilovatio hora.
Al respecto, Rodríguez comenta que, con excepción de los precios de la generación de energía, los demás valores que se trasladan a las tarifas están regulados y auditados por la CNEE.
Guatemala tiene un mercado eléctrico que calcula sus precios con el modelo de costo y no de precios, eso asegura que la tarifa se calcula sobre la suma el total de los costos (auditados). En cuanto a la generación es al contrario, ahí las licitaciones obligan a que los precios contratados sean los más eficientes.
Pero los argumentos de la regulación de tarifas son insuficientes para Barrera Méndez que señala prácticas anticompetitivas que afectan las tarifas y la protección de los usuarios. Según él, las normas que establece la CNEE restringen la entrada de nuevas tecnologías en generación y son las empresas que están en operación las que concentran los contra tos para atender el crecimiento de la demanda de las distribuidoras. Al final, las licitaciones abiertas que se convocan resultan ser unas «falsas licitaciones», opina.
Los precios ofertados en las rondas de las subastas de las licitaciones, continúa el experto y exgerente de Tarifas de la CNEE, llegan a niveles muy bajos, al punto que, resulta imposible para los proyectos de generación nuevos obtener el capital para construir la planta y asegurar una operación sostenible
Otro ejemplo que cita Barrera es el caso de la estatal INDE que, teniendo los recursos para construir y competir con nuevas plantas, no hace las inversiones necesarias, por el bloqueo de sectores interesados en que tenga poca presencia en el mercado de generación y transmisión. En consejo directivo del INDE tienen representación los titulares del MEM, el Ministerio de Economía, la Secretaría de Planificación de la Presidencia, y delegados por la Asociación Nacional de Municipalidades, el sector empresarial y organizaciones sindicales.
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Prender la competencia
Aunque el sector está regulado por la Ley General de Electricidad, leyes de incentivos para proyectos renovables, para la tarifa social y en temas ambientales; así como los reglamentos, normas técnicas, comerciales y operativas, Asturias considera crucial analizar cómo una Ley de Competencia va a interactuar con la regulación existente.
«El sector eléctrico tiene características regulaciones específicas que deben ser cuidadosamente consideradas al aplicar una ley de competencia», remarca al afirmar que la regulación actual ha cumplido los objetivos esperados.
Con la Ley de Competencia se podrían evitar potenciales exclusiones de competidores en todos los sectores y abandonar el monopolio natural, según explica en el artículo «Competencia y regulación eléctrica: ¿un problema de fronteras?» publicado por el Centro de Competencia de Santiago de Chile.
Para otros expertos, se requiere actualizar la ley de electricidad para atender el dinamismo de los mercados energéticos y dar cabida a nuevas tecnologías en generación.
Fernández explica que el sector tiene las normas necesarias para promover la competencia y protección del usuario, la CNEE suple la asimetría que puede surgir entre un consumidor y la distribuidora, y cuenta con los mecanismos para «castigar» las faltas de las distribuidoras en la prestación del servicio.
A su criterio, una Ley de Competencia debería abstenerse en incidir en el sector, porque podría causar desorden y afectar las facultades de la CNEE. Se consultó la opinión de la CNEE con respecto a la aprobación de una Ley de Competencia y los impactos en el sector eléctrico, pero por medio de su oficina de prensa declinaron responder.
Hasta ahora, la iniciativa de Ley de Competencia aguarda en el Congreso la discusión de las enmiendas propuestas, y el debate final en el pleno. El sector de energía tiene como retos aumentar las inversiones en generación y transmisión para atender el aumento de la demanda, el acceso y mejora de la calidad del servicio.
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