EITI: la iniciativa para la transparencia fiscal en la industria extractiva que no se cumple

Guatemala debió entregar, antes de que terminara 2014, el segundo reporte con información detallada sobre cuánto dinero dejaron al país las empresas mineras y petroleras que operan en el territorio por el oro, el petróleo o el mármol que extrajeron de su territorio en 2012 y 2013. Este era el único requisito para seguir contando con estatus de “país cumplidor” en la Iniciativa Internacional de Transparencia en Industria Extractiva (EITI, por sus siglas en inglés). Sin embargo, el segundo informe para seguir siendo parte de esa iniciativa aún no ha sido elaborado.

Las empresas privadas, organizadas en la Gremial de Industrias Extractivas (GREMIEXT), han mostrado un papel activo en esta iniciativa, en tanto que las organizaciones de la sociedad civil se han desprendido de la misma por considerarla más un “lavado de cara” para el Estado, que una medida efectiva para rendir cuentas transparentes. Las principales denuncias de ambas partes han ido dirigidas a la falta de desempeño de la Comisión Presidencial para la Transparencia (COPRET), adscrita a la Vicepresidencia de la República, y encargada de encabezar la iniciativa, por no cumplir con la función que le fue encomendada.

El EITI es un convenio internacional que nació en 2002, motivado por las críticas de organizaciones internacionales sobre la falta de información sobre el rédito que representa para los países la extracción de sus recursos naturales, y reforzado por denuncias sobre la opacidad de la petrolera BM en Uganda, que derivaron en que esta empresa publicara cuánto había tributado en esa nación africana. Estos hechos animaron al entonces primer ministro inglés, Tony Blair, a promocionar la iniciativa que al día de hoy cuenta con 48 países adscritos.

El convenio se basa en la promoción de la transparencia en minería y petróleo y requiere a cada país implementar medidas que promuevan la rendición de cuentas, basándose en acuerdos entre Gobierno, sociedad civil e industria extractiva. EITI no aborda los derechos humanos ni el medio ambiente.

El mínimo para recibir el certificado de “país cumplidor” —el cual obtuvo Guatemala en 2013— es realizar un informe anual que contenga información contextual de la industria extractiva —producción, exportación— y datos fiscales comparados entre lo que las empresas reportan haber pagado a los Estados, y lo que éstos reportan haber recibido. En el caso de que la discordancia entre los montos presentados por unos y otros no sea significativa el país se convierte en cumplidor. Este convenio, parte de compromisos voluntarios pero puede llegar a exigir a los Estados que informen sobre cuál es el destino de los impuestos que pagan las empresas y petroleras mientras que estas deben especificar hasta el último detalle de sus aportaciones al país.

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Se trata, en último término, de una herramienta para atraer a posibles inversionistas o accionistas, o para obtener el apoyo de la cooperación internacional. El Banco Mundial, principal financiador de esta iniciativa, ha donado desde 2011 a Guatemala US$150,000 para su implementación. La Agencia Alemana de Cooperación Internacional –GIZ— es hasta el momento la que más interés ha mostrado en esta iniciativa en Guatemala.

Guatemala solicitó integrarse a la EITI en 2010, como parte de las políticas de transparencia promovidas por el entonces vicepresidente Rafael Espada. En marzo de 2011 fue aceptado y en 2013 entregó el primer informe bianual. En aquel momento, sin embargo, la EITI no funcionaba como un estándar, sino como iniciativa, cuyos requisitos para obtener la certificación de “país cumplidor” eran más blandos. Solo debía indicar, de forma global, lo que habían pagado las empresas extractivas adheridas al informe y lo que había recibido el Estado. Acogiéndose al artículo 24 de la Constitución (“Es punible revelar el monto de los impuestos pagados, utilidades, pérdidas, costos y cualquier otro dato referente a las contabilidades revisadas a personas individuales o jurídicas”) el país tampoco debía revelar los montos pagados por cada empresa ni cada proyecto minero o petrolero de forma individual.

Tras la entrega del primer informe, en junio de 2013 Guatemala obtuvo su certificado de “país cumplidor”, convirtiéndose en uno de los 31 Estados a nivel internacional que cumplen con EITI, el único en América Latina junto a Perú, dentro de los 48 países adheridos a la iniciativa.

El primer informe: aprobado

El primer y único informe que Guatemala ha rendido a la EITIfue elaborado con la información fiscal de 2010 y 2011, por la auditora internacional Ernst&Young, y contó con la participación de seis empresas mineras: Montana Exploradora de Guatemala, S. A.; Guatemarmol, S. A.; Entre Mares de Guatemala, S. A.; Compañía Guatemalteca de Níquel, S. A.; Mayaníquel, S. A.; Minera San Rafael, S. A.; y dos petroleras Empresa Petrolera del Istmo, S. A., y Perenco Guatemala Limited. 

En cuanto a las mineras, en 2010 y 2011 sólo Montana y Guatemarmol reportaron algún tipo de actividad extractiva. Pero acogiéndose al artículo 24 de la Constitución, no presentaron de forma disgregada cuáles habían sido sus pagos exactos al Estado y éste tampoco precisó cuál había sido el destino de los impuestos y otros pagos recaudados. En aquel momento, EITI todavía era una iniciativa, por lo que esta forma de presentar la información fue aceptada.

Según este informe, el sector de la minería representado en las empresas adscritas a EITI obtuvo en 2010, Q4,026,833,000 de producción valorizada —el total producido por el precio de la materia prima en ese año—y Q7,114,084,000 en 2011. Casi la totalidad lo aportó Montana —subsidiaria de la canadiense Goldcorp— por medio del proyecto Marlin, de extracción de oro en San Miguel Ixtahuacán, San Marcos. Según ese informe, en 2010 Marlin obtuvo Q4,019,259,000 y en 2011, Q7,107,863,000. Guatemarmol declaró haber obtenido Q7,107,863 en 2010 y Q7,574,000 en el año siguiente.

De acuerdo con el informe, las empresas mineras adscritas al estándar de transparencia pagaron en impuestos al Estado Q302,891,000 en 2010, lo que supone un 7.5% del total de la producción valorizada. En 2011, pagaron Q530,288,000 de impuestos, equivalente al 7.45%. 

Las dos empresas de hidrocarburos adscritas al EITI, según lo indicado en el informe, produjeron Q2,023,652,000 en 2010 y Q2,778,097,000 en 2011. Aunque la extracción de petróleo se redujo de 4,783,331 barriles exportados en 2007 a 3,529,392 en 2011, el alza en los precios del petróleo en esos años generó incrementos en la producción valorizada de estas compañías. 

En 2010, el Estado recaudó de estas dos petroleras Q932,134,000, de los cuales Q614,823,000 se trataron de la participación estatal. En 2011 fueron Q1,178,756,000, y Q898,145,000 de participación estatal. Según el artículo 66 de la Ley de Hidrocarburos (decreto 109-83) el Estado recibirá como mínimo un 30% en cada área de explotación. 

Producción o inversionistas: información exigida por el nuevo estándar

A partir de 2014 Guatemala se enfrenta a un nuevo y más estricto estándar de cumplimiento del EITI. Este implementa nuevos requisitos, como información disgregada de cada proyecto extractivo: cuánto paga exactamente cada empresa en cada uno de sus proyectos de regalías, de Impuesto sobre la Renta (ISR); o cuál es la participación real del Estado en hidrocarburos.

También obliga a publicar, según el epígrafe 3.5 del nuevo estándar “los volúmenes totales de producción y el valor de la producción de minerales, hidrocarburos y otros recursos naturales. b) los volúmenes totales de exportación y el valor de las exportaciones de minerales, hidrocarburos y otros recursos naturales y, cuando corresponda, por estado/región”.

Además, en el epígrafe 3.1.1. recomienda publicar información sobre quiénes son los beneficiarios reales: “que los países implementadores mantengan un registro, accesible al público, de los beneficiarios reales de las entidades corporativas que liciten, operen o inviertan en la actividad extractiva, incluyendo la identidad de sus beneficiarios reales y su grado de participación en la titularidad”.

En otro apartado, exige que el Estado disgregue en qué invierte el dinero obtenido por impuestos y otros tributos de las empresas extractivas.

A este punto, el país se enfrenta a dos grandes obstáculos para su cumplimiento, uno jurídico y otro político. El artículo 24 de la Constitución, que al declarar punible revelar los impuestos choca de manera frontal con el objetivo principal de este estándar que es precisamente revelar las sumas pagadas en materia de impuestos a los Estados por los bienes extraídos.

El secretario de la EITI para Latinoamérica, Francisco Paris, considera de que a pesar de ello, las empresas pueden ofrecer esta información de manera voluntaria. “El problema es que en Guatemala no se acostumbra a hacer eso”, responde Rodrigo Maegli, directivo de la Gremial de Empresas Extractivas (GREMIEXT) y vocal suplente para EITI. Según Maegli para el siguiente informe algunas de las empresas adheridas a esta iniciativa ofrecerán sus pagos de forma disgregada y otras no. “Las que son públicas y están en Bolsa (de Valores) están obligadas a hacerlo y lo pueden hacer, y para las demás va a ser voluntario. El objeto de todo esto es voluntario, no obligatorio”, argumenta.

La revelación de los beneficiarios y personal clave dentro de las empresas también seguirá siendo voluntario, agrega Maegli. “El otro asunto voluntario es decir quiénes son todos los accionistas, o más bien beneficiarios finales. Eso lo decide cada empresa. Lo que hay que entender es que la información es de la empresa y puede manejarla como quiera. EITI no puede exigir”, señala.

En cuanto a la producción extraída y exportada, también obligada a incluirse en base al nuevo estándar, Mario Marroquín, gerente de Montana, integrante de Gremiext y también vocal para EITI, asegura que esa información será otorgada. “Para nosotros es una información pública, eso no es inconveniente”, dice basándose en que Goldcorp cotiza en la Bolsa de Valores y que, por tanto, esta información ya es pública. “¿Y las demás empresas, las que no cotizan en Bolsa?”, es cuestionado. “Deberían. La idea es que no tengamos no sólo volumen en términos de empresas que exportan sino en términos de empresas que operan”, responde.

En base a información proporcionada por la Comisión Presidencial para la Transparencia (COPRET), el actual secretario de EITI, Marcos García, ha invitado a nuevas empresas extractivas para que se incorporen a la iniciativa para que la representatividad del informe sea más completa. Las invitaciones, sin embargo, debieron realizarse durante el año pasado, ya que el plazo para la presentación del informe concluyó en diciembre de 2014.

Las invitaciones de García fueron giradas a 23 empresas, canteras en su mayoría: Actividades y Servicios La Cumbre, S.A. William Geovanny Duarte Guerra, José Nery Estrada Mayén, Constructora Universal, S.A., Montana Exploradora de Guatemala, S.A. Entre Mares de Guatemala, S.A. Minerales Efeso, S.A. Alpe, S.A. Peña Rubia, S.A. Inversiones Tres Puentes, S.A. Productos Mineros de Guatemala, S.A. Mayaníquel, S.A. Compañía Guatemalteca de Níquel, S.A. Diana Patricia Mosheim Castro Saquipec Jorge Max Ruiz Asturias Sílice de Centroamérica, S.A. Minera San Rafael, S.A. Guaxilán, S.A. Comunidad de Santa Elena Alvaro Herrera Quevedo Guatemármol, S.A. Concua, S.A. Exploraciones Mineras de Guatemala, S.A. 

Con la confíanza rota en la iniciativa

El segundo obstáculo es la falta de interés de las partes que deben integrar este estándar: Gobierno, industria extractiva y sociedad civil. Para el efectivo cumplimiento de EITI en Guatemala se creó, a través del acuerdo Gubernativo 96-2012, la Comisión Nacional de Trabajo para la Implementación de la “Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas”, la cual es coordinada por la COPRET, la cual es dirigida por Verónica Taracena.

Ese acuerdo deja afuera a las representaciones de la sociedad civil y de la industria extractiva como parte plena de la Comisión y las limita como “invitadas". Ello desnaturaliza una de los requisitos principales del convenio, que consiste en que las decisiones deben tomarse en consenso.

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Esa situación ha desincentivado el interés en participar por parte de la sociedad civil. El Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI), Acción Ciudadana, Fundaeco, y el Instituto de Agricultura, Recursos Naturales y Ambiente (IARNA) de la Universidad Rafael Landívar, a pesar de que en un primer momento se integraron a esta iniciativa, poco a poco se fueron desligando, por considerarlo más “un lavado de cara” del Gobierno y las empresas, que una herramienta útil para medir la recaudación por la extracción de recursos naturales.

 “En otros países puedes rastrear lo que pagan las empresas por impuestos, proyecto por proyecto, empresa por empresa, licencia por licencia. En Guatemala no puedes saberlo”, señala Lourdes Molina Escalante, coordinadora del proyecto de transparencia fiscal en industrias extractivas de ICEFI, una institución que cuenta en la actualidad con una herramienta para este fin, el Observatorio Fiscal de las Industrias Extractivas. “Tienes tres o cuatro empresas, pero no puedes saber cuánto paga Montana o cuánto paga Perenco. Eso es lo que no se puede, según la Constitución es punible revelar el monto de impuestos pagados, de utilidades, cualquier dato”, agrega.

Marvin Flores, de Acción Ciudadana, una de las organizaciones que más apoyó esta iniciativa desde 2010, dice que su organización optó por retirarse porque “veíamos que el Gobierno quería darse un baño de pureza, bañarse la cara. Querían obtener la famosa certificación de ‘país cumplidor’ y lucir con eso, pero sin traducirlo en hechos más a profundidad o concretos”.

Tras la salida de las organizaciones capitalinas, la representación de la sociedad civil quedó, a partir de 2010, en 25 organizaciones indígenas, nueve de la región norte y 16 del centro-occidente. Ninguna de estas “ve incompatibilidad en el asunto de la minería” aunque algunas del área de Nebaj y Chajul “han platicado de buscar alternativa en minerías artesanales”, explica Alfredo Cupil integrante del Foro Dignidad para la Democracia de Quetzaltenango y delegado suplente del área occidente ante la Comisión Nacional de EITI. Además, agregó Cupíl, organizaciones de San Marcos, Quetzaltenango y Sololá, aunque consideran que la minería es “buena”, consideran necesario cambiar el modelo de minería cielo abierto “que reconocen hace daño a la ecología”, por el “ancestral modelo maya de minería”.

Quien ejerce como titular de EITI es el empresario Otto Cu, miembro de la Convergencia de Tesulutlán, de la Alianza Nacional Campesina y de la Gremial de Empresarios Indígenas. El otro integrante titular es Francisco Raymundo, empresario aguacatero de Nebaj y presidente de la Gremial de Empresarios Indígenas. “Nosotros lo que pedimos es información desagregada, y rendición de cuentas municipal, cómo invierten el dinero y para qué, un proceso de auditoria social”, dice Cu.

En las actas de EITI Guatemala, se puede apreciar que en la mayor parte de reuniones hay entre cinco y diez representantes del Gobierno, tres o cuatro de la industria extractiva y uno o dos de la sociedad civil. “Según la ley de Guatemala ninguna organización puede estar en una comisión, es una dificultad legal. Pero dentro del reglamento interno la sociedad civil si tiene voz y voto”, explicó Cu. Este también cuestionó el papel del secretario de EITI, Marcos García, a quien acusó de no trabajar en favor de la iniciativa, así como de haber gastado en 2013 Q1 millón en publicitar esta, sin explicar la forma en que lo hizo. En su defensa, García dice que todas las decisiones que toma en esa instancia son aprobadas por la Comisión, y que durante el año pasado se dedicó a informar a todos los sectores involucrados los requisitos del nuevo estándar.

“Una orquesta toca tan bien como su peor músico, su peor músico en este caso es la presidencia de la comisión, la secretaria de Comisión Presidencial de Transparencia (COPRET), que ya no está enfocada en esto”, dice Rodrigo Maegli en relación al papel asumido por el Estado respecto a esta iniciativa, desde que pasó a manos de Taracena.

El beneficio de EITI para las empresas extractivas, explica el representante de la gremial, es publicar lo que pagan realmente en concepto de impuestos al Estado. “A la empresa le interesa porque escapa de la responsabilidad. Dice: ‘yo pague tanto’, entonces la Municipalidad y el gobierno tiene que decir en qué utilizó ese tanto”, responde Maegli.

Lo más importante, agrega, es saber en qué se gasta el Estado el dinero que entregan las empresas. Algo que, desde la aprobación del nuevo Presupuesto para 2015, que reforma el artículo 63 de la Ley de Minería, va a ser todavía más difícil rastrear, debido a que del monto total de las regalías, incrementadas a un 10%, el 9% irá a parar al Fondo Común y sólo un 1% se destinará a las Municipalidades —con excepción de las canteras, donde la totalidad corresponde a las comunas—.

El Fondo Común es la cuenta matriz del Estado, donde se almacenan los recursos que se utilizarán para el gasto e inversión que realiza a través de las instituciones, además de financiar la deuda pública, a las municipalidades y los sueldos y aguinaldos de los empleados estatales.

“No se podrá hacer lo que EITI quiere, que es saber cómo el pago de regalías beneficiará a las comunidades. Lo único que podrá ver es qué hacen las Municipalidades con ese 1%, que sólo puede invertirlo en actividades de salud, educación y agua. El restante 9%, el gobierno lo recibirá y no sé qué hará. Va al Fondo Común del Estado”, apostilla Maegli. 

La transparencia no tiene cara

La Secretaría de Transparencia y Gobierno digital (COPRET) que, por mandato presidencial, es responsable de promover la transparencia y de dirigir EITI Guatemala, fue la única de las tres partes que se negó a conceder una entrevista para este reportaje. El secretario de la EITI, Marcos García, y el Ministerio de Energía y Minas, indicaron que la única persona que podía hablar de esta iniciativa era la titular de esa instancia, Verónica Taracena. La funcionaria, dijo que no tenía tiempo. La única opción ofrecida fue contestar a preguntas a través de correo electrónico.

Estas fueron sus respuestas: En cuanto al retraso en el envío del informe explicó que la iniciativa toma sus decisiones “por consenso” entre sector público, sociedad civil y empresarial, pero que, en todo caso el Banco Mundial había concedido una prórroga “para la donación la cual aún se encuentre en proceso de aprobación por parte de las instituciones involucras en el tema de donaciones, por lo que la iniciativa sigue su curso”. Agregó que el Secretariado Internacional de EITI aceptó el retraso del envío del informe en el primer cuatrimestre del año 2015.

Sobre la prohibición de revelar información sobre los montos de impuestos pagados por las empresas al Estado, establecido en el artículo 24 de la Constitución, algo necesario para adecuarse al estándar de la EITI, Taracena señaló que “las empresas privadas han manifestado su interés de ajustarse a los requerimientos de la iniciativa internacional, por lo que si hay voluntad de partes, no se violaría ninguna ley en presentar sus datos”.

Respecto al hecho de que el 9% de las regalías, según lo que establece la Ley de Minería, irá a parar al Fondo Común del Estado, y cuál será el mecanismo para saber cuál será exactamente el destino de estas regalías. “De conformidad a la legislación nacional vigente, este mecanismo lo legisla el Ministerio de Finanzas Públicas, como parte de sus funciones”, fue la respuesta.

En cuanto a la disposición de que el 9% de las regalías de las empresas se destine al Fondo Común del Estado, según lo establecido en la Ley de Minería vigente, sin que exista un mecanismo para conocer cuál exactamente es el destino de esos recursos, se limitó a indicar que “de conformidad a la legislación nacional vigente, este mecanismo lo legisla el Ministerio de Finanzas Públicas, como parte de sus funciones”.

De esta manera, en tres meses se podrá saber si Guatemala logra presentar su informe y seguir siendo cumplidor de esta iniciativa. Y con el medio ambiente y los derechos humanos excluidos de la misma, y obstáculos legales que entrampan cualquier propósito de revelar información sobre montos de producción y pago de impuestos, la duda, que queda en el aire, es si en realidad la EITI es una herramienta efectiva para transparentar la explotación de los recursos naturales de Guatemala.