El desafío de saber cuántos somos y dónde estamos

A partir del primer semestre del próximo año, después de quince años de cálculos, proyecciones y estimaciones, Guatemala se conocerá así misma con mayor precisión. Sabrá cuántas personas habitan en su territorio, cuáles son sus edades, profesiones y oficios; cuántas son y cómo son las casas donde viven sus habitantes; cuáles son sus niveles de pobreza reales; cuántas personas padecen de capacidades especiales; cuántos son indígenas, xincas, garífunas y ladinos. Lo ideal hubiera sido actualizar esa información en 2012, diez años después del último censo nacional de población, pero los intereses políticos pudieron más que la necesidad de contar con información confiable para diseñar planes y políticas públicas, para diseñar el desarrollo.

El proceso de recopilación de información a nivel nacional iniciará el próximo 23 de julio y concluirá el 16 de agosto. Luego, vendrán las fases de procesamiento, validación, estandarización y análisis, hasta la presentación de los resultados definitivos que se prevé se darán a conocer antes de que concluya junio de 2019.

En el XII Censo Nacional de Población y VII Censo de Vivienda participarán más de 18 mil censistas que recolectarán la información a nivel nacional. El último se había realizado en 2002 con el apoyo del Instituto Nacional de Estadística (INE) y el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA); para esta edición se suma el seguimiento legal de la organización Acción Ciudadana.

El censo es el ejercicio estadístico más ambicioso de un país. Y como tal, las autoridades de las instituciones involucradas aseguran que cada paso del proceso ha sido cuidado minuciosamente. Este diagnóstico poblacional y de vivienda llega seis años después de lo sugerido, y no ha estado libre de obstáculos y retrasos. Sin embargo, Verónica Simán, representante de UNFPA en Guatemala, asegura que estas demoras solo han fortalecido el proceso.   

En el censo realizado en 2002 se determinó que en el país habían 11,237,196 personas y 2,578,265 locales de habitación particulares. Mauricio Guerra, el gerente del Instituto Nacional de Estadística (INE), asegura que en 2012 solicitaron los fondos necesarios para la ejecución del censo, pero el gobierno de entonces decidió no otorgarlos. Realmente se trató de una decisión política que tenía como objetivo evitar el incremento del número de diputados al Congreso en las elecciones de 2015. Según la Ley Electoral y de Partidos Políticos entonces vigente, debía haber un diputado por cada 120 mil habitantes. La situación cambió en 2016, cuando al reformar esa ley se fijó en 160 el número de legisladores independientemente a la cantidad de habitantes. “Al reformar la ley se dio más viabilidad al censo”, señala Guerra.

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En 2016 el Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Nación asignó Q246 millones para la realización del censo en ese año. Si bien existen aproximados —el Banco Mundial sugirió, basado en estimados y proyecciones, que en Guatemala habían 16.58 millones de personas en 2015— las autoridades insisten en la tremenda necesidad que representa que Guatemala tenga a su disposición un censo preciso, actualizado y moderno.

Sin embargo, la precipitada salida de Ekaterina Parrilla, la directora del censo, en julio de 2017, detuvo el proceso. Su sustituto, Eduardo Ríos, asumió el cargo hasta en octubre de ese año, y el censo debió recalendarizarse para abril de 2018.  

Sin embargo, la Consulta Popular sobre el diferendo territorial entre Guatemala y Belice, realizada el 15 de abril, obligó a retrasar otra vez el inicio el proceso. Ríos asegura que las instituciones que forman parte del censo estuvieron en contacto con el equipo responsable de la consulta popular, “pero ellos dijeron que tenían el proceso avanzado y no lo podían mover”. Trasladar el inicio de la recolección de datos para julio, agrega, “nos permitió afinar algunas actividades y organizar mejor el material que se estará usando en el levantamiento de datos”.

La conducción del proceso está a cargo del Censo y del INE, y cuenta con el apoyo del UNFPA, el Ministerio de Economía y Acción Ciudadana. UNFPA es el encargado del control administrativo del proyecto y brinda acompañamiento y asesoría internacional, y asegurará la transparencia del proceso evitando datos incompletos o manipulados. Acción Ciudadana supervisa la legalidad de los procedimientos, y será la encargada de recibir y dar seguimiento a las denuncias sobre cualquier anomalía. El 25 de junio cerró la convocatoria para formar parte del equipo de campo e inició la campaña para promocionar el proceso, titulada “Abre la puerta al censo”.

A través de la boleta censal, se determinará el número, ubicación, tipo, y material de las viviendas y el número, nombre, sexo, edad, lugar de nacimiento, idioma, nivel de escolaridad y ocupación de personas en la república de Guatemala. La boleta abre con la ubicación (departamento y municipio) para luego dividirse en vivienda y personas. Los datos recopilados serán usados para crear estimaciones y proyecciones de población, estadísticas de migración interna y externa, mapas cartográficos actualizados y mapas de pobreza.

Eduardo Ríos afirma que la construcción de la boleta censal fue realizada en la primera etapa del censo, la llamada “etapa pre-censal”. “Aunque empezaron a hacerse trabajos de actualización de la boleta desde años anteriores, gracias al INE”, dice. La boleta se consolidó en una reunión con nueve mesas temáticas con especialistas de la academia, sociedad civil, sector privado y demás autoridades. En esas mesas se propuso abordar temas de salud, educación, vivienda, género. Algunas preguntas que quedaron fuera de la boleta fueron sobre si la persona tiene acceso al seguro social o sobre su preferencia sexual. Según el director del Censo, estas preguntas se omitieron pues están disponibles en otro tipo de encuestas y era necesario reducir el tiempo de la entrevista.

Ríos asegura que una entrevista a una persona durará un aproximado de 15 minutos; la de un hogar con cuatro o cinco personas tendrá una duración entre 30 a 40 minutos, y una con ocho ocupantes durará una hora. No será necesaria la presencia de todos los miembros de la familia durante la entrevista; con un adulto que informe será suficiente.

Esa boleta fue usada para el censo piloto que fue realizado en noviembre y diciembre del año pasado, en Tamahú, Alta Verapaz; San Diego, Zacapa; San Juan Atitán, Huehuetenango; y San Mateo, Quetzaltenango.

De las viviendas, el censo determinará si son casa formal, apartamento, cuarto, rancho, vivienda improvisada u otro tipo de residencia; así como su material de construcción, el material de las paredes, el material del techo, el material del piso, tipo de servicio sanitario, cómo se manejan los desperdicios, acceso al agua potable, alumbrado. Esto, señala Verónica Simán, representante de UNFPA, para determinar las condiciones, adecuadas o precarias, de las viviendas de los guatemaltecos y así focalizar los recursos del estado. “Esto ayudará a que estos recursos lleguen de manera adecuada a quienes más lo necesitan y qué elementos de desarrollo beneficien a cada rincón del país que lo necesite”, agrega Simán.

Algunos datos que el censo de 2002 arrojó sobre el tema de vivienda es que la fuente de agua de 514,900 hogares es por acarreo; 401,492 de estas casa se ubican en el área rural; 319,117 hogares guatemaltecos en 2002 no tenían acceso a servicio sanitario; 111,567 más que lo registrado por el censo de 1994; 16,817 viviendas en Guatemala no tenían acceso a una cocina y, en 2002, hasta 1,261,952 hogares —el 57.3% de los hogares censados con acceso a cocina— preparaban sus alimentos en base a leña.

El Capítulo V de la boleta recogerá información sobre emigración internacional, lista de personas en la vivienda y sus características (sexo, edad, lugar de nacimiento, ocupación, escolaridad). Los próximos capítulos profundizan en la profesión, educación y razones por las que la persona dejó de estudiar (Tiene que trabajar o Enfermedad o discapacidad, o Enseñan en otro idioma).

El Capítulo VII representa un especial desafío para el censo, pues incluye preguntas de auto identificación. Según su origen o historia, ¿cómo se considera o auto identifica?: Maya, Xinka, Afrodescendiente, Ladino, Extranjero. La población maya es luego dividida entre otras 22 posibles comunidades. “El censo está basado en la auto identificación y no tenemos intención de verificar esta información, queremos basarnos en cómo la persona se identifica”, señala el director del censo. “Sí ahondamos en otros elementos, como el idioma, o hacemos apuntes sobre la vestimenta, pero, respetamos lo que la persona nos diga”.

Según el censo de 2002, la población más numerosa fue la ladina, con 6,750,170 personas, seguida por la maya con 4,411,964. La de menor población fue la garífuna, con 5,040. La comunidad maya más grande fue la k’iche’, con 1,270,953 personas.

La última página de la boleta censal repite la ubicación (departamento y municipio).

El director del censo admite que hay sectores que representan una mayor dificultad en la recopilación de la información por problemas de delincuencia. Para esto han realizado matrices de riesgos y una estructura territorial para prever y mitigar los peligros. “Más que negociar con pandillas, por ejemplo, el censo ha contratado gente del lugar, que conoce el entorno y a las personas”, afirma. A través de estas personas, que son de confianza para estos vecindarios peligrosos, el censo llegará a estos sectores peligrosos. Así mismo, el equipo y autoridades del censo han gestionado con líderes locales, puestos de salud y doctores y doctoras comunitarios para llegar a sectores peligrosos, “de tal manera que se asegure que se realice el censo y se resguarde el equipo”, añade Guerra. Simán añade que el censo tiene una unidad de riesgos que evalúa el área y provee indicaciones.

Inicialmente el censo también tuvo dificultades al acercarse a algunas colonias residenciales, pues el personal de vigilancia tenía instrucciones de no permitir el ingreso. Para esto el Censo se puso en contacto con las asociaciones de condóminos y vecinos para informar sobre el proyecto del censo, su importancia, las instituciones que están detrás y el uniforme que portarán los censistas, para garantizar la colaboración de los residentes.

Hay ciertas viviendas colectivas (centros psiquiátricos, centros de menores, asilos) donde el censo utilizará el método de auto empadronamiento y los censistas recibirán la información directamente de estas viviendas. “Para esto hemos realizado gestiones con las autoridades de estos centros para asegurar el correcto levantamiento de la información”, dice Ríos.

Antes y detrás de un censo

“El conjunto de operaciones consistentes en recoger, recopilar, evaluar, analizar y publicar o divulgar de alguna otra forma datos demográficos, económicos y sociales relativos a todos los habitantes de un país (…) en un momento determinado”, así define un censo el Banco Mundial en el documento Principios y recomendaciones para los censos de población y habitación, publicado en 2010. La publicación detalla algunas de las funciones y aportes de los censos, como a la administración pública (propicia una correcta distribución y asignación de fondos públicos), al sistema nacional de estadística (sirve como punto de referencia para la compilación estadística) y proyecciones demográficas (los datos arrojados por el censo sirven como punto inicial de investigaciones y análisis demográficos).

Para elaborar un censo el documento y el Banco Mundial sugieren una labor preparatoria, contratación externa, programa de garantía y mejoramiento de calidad, empadronamiento, elaboración de datos, bases de datos, difusión de resultados, análisis de los resultados y difusión de la experiencia censal, todo esto para una elaboración ordenada y completa. “El censo de población y habitación es la operación estadística más extensa, complicada y costosa que realiza un país”, afirma el documento. “Las distintas etapas deben ser planificadas de forma anticipada y con sumo cuidado”.

La labor preparatoria según Parrilla inició en 2016. Guerra asegura que esa institución siempre mantiene labores relacionadas al censo. Uno de los primeros avances, según Guerra, fue cuando el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) junto al INE empezaron a actualizar y digitalizar la cartografía y otros documentos censales como el cronograma de actividades y la estrategia del censo.

Además de la asesoría del UNFPA, el censo ha tenido acompañamiento del Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE), la Comisión Económica para América Latina y Caribe (CEPAL) y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) de México, que ayudaron en temas de cartografía y codificación.

Respecto al tema de garantía y mejoramiento de calidad, mucho se debe a la sinergia entre las instituciones que están trabajando en el censo de este año. El documento del Banco Mundial asegura que la calidad se alcanza con la exactitud y añade que los resultados deben presentarse a tiempo, claridad y accesibilidad. Para esto, las autoridades del censo afirman que los resultados serán entregados durante el primer semestre de 2019, manteniendo un formato similar (pero actualizado) al de 2002 y que los datos generales estarán disponibles a la población a través de los medios de comunicación. 

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El empadronamiento se refiere a la forma cómo la información es obtenida. El Banco Mundial reconoce dos métodos, el de entrevista, donde un miembro del censo habla con un representante de la familia o el lugar censado; y el auto empadronamiento, donde el jefe o jefa del hogar usualmente reúne la información para entregárselo a un funcionario censal. Este año, mayormente, se utilizará el método de entrevista, excepto en viviendas colectivas.  

Para abordar la diversidad de idiomas, Ríos asegura que el censo va a contratar a supervisores y censistas que sean del área a censar, “esto añade al tema de seguridad, pues conocen el entorno y cómo abordar a la gente”, añade, y que hablen el idioma. Simán, de UNFPA, señaló que la Comisión Presidencial Contra la Discriminación y el Racismo (CODISRA), la Academia de Lenguas Mayas y autoridades indígenas han asesorado al equipo del censo para realizar traducciones, y para abordar correctamente el idioma y la idiosincrasia de ciertos grupos étnicos.

En 2002 se identificó que el lenguaje con el que más personas aprendieron a hablar fue el español, con 7,080,909, luego viene el K’iche’ con 890,596. El menos numeroso fue el itzá, con 1,094.

Una vez concluido el trabajo de campo, el 16 de agosto, inicia el proceso de la elaboración de los datos obtenidos. Para esta etapa, expertos del INE van a recibir la información obtenida para luego brindar una codificación de los datos, la validación estadística y para luego presentar los resultados iniciales del censo.

Evitar un censo fracasado          

En 2012, una Comisión Externa Revisadora determinó que el Censo de Población y Vivienda de Chile debería repetirse y que los datos obtenidos no deberían utilizarse. El censo reveló que la población de Chile ascendía a 15 millones de personas, mientras que el INE chileno, junto al CELADE, habían proyectado, años antes, que para 2012 deberían haber al menos 17 millones de chilenos. El economista David Bravo, quien encabezó la comisión revisadora, determinó que el censo fue realizado sin contar con los recursos ni la planificación necesarios. Su informe reveló que el censo omitió al menos al 9% de la población. “(Ellos) no tuvieron suficiente tiempo para realizar algunas fases”, explica Simán, quien usa el caso de Chile como ejemplo de cómo no actuar. “Las etapas se les fueron corriendo y se les acumularon las tareas”.

El censo había fracasado.

Simán describe que un censo fracasa por mala planificación. “Un censo es la operación estadística más completa para un país y cada fase tiene sus desafíos”, asegura. “La boleta debe recoger las preguntas necesarias para el bien de la población, que los y las censistas estén bien capacitados, deben dar confianza a la hora de llegar a la puerta. Podés tener la mejor boleta del mundo, pero si la gente no abre la puerta, el censo no funciona”.

Para Guatemala, un censo inexacto o un censo fallido significaría la pérdida de una inversión muy valiosa. El presupuesto anual de la nación asignó Q269.5 millones al censo, además UNFPA otorgó fondos complementarios de hasta US$150 mil. Segundo, Simán, se pierde la oportunidad de tener una fotografía que permita desgranar a nivel de municipio, comunidad, etnia, edad… y así conocer las necesidades de las personas. “Si sabemos cuántas personas de la tercera edad hay en Guatemala, podemos adecuar el ingreso a geriátricos, por ejemplo”, añade.

Ríos afirma que un censo fallido privaría al país de una actualización “urgente” y “necesaria”.

El pasado 25 de junio el INE, UNFPA y el Censo presentaron la campaña ¡Abre la puerta al censo!, en donde invitaron a la población a conocer más detalles del proceso y, entre otras cosas, el uniforme de los censistas. Esto, según Manfredo Marroquín de Acción Ciudadana, para que la población pueda identificar a los censistas, operación clave para asegurar el éxito del censo pues genera confianza en la gente. Cada censista portará gorra, chaleco y gafete que los identifica como miembros del censo nacional.  

El proceso del XII Censo Nacional de Población y VII de Vivienda está siendo supervisado por la sede central de UNFPA. En marzo del año pasado se firmó un convenio entre el INE y UNFPA para establecer las responsabilidades del proceso del censo. “La unión entre estas instituciones nace de este convenio”, asegura Ríos. Es a partir de esta relación que se han coordinado las actividades consecuentes. Cada paso se propone, discute, aprueba y pone en acción dentro de esta organización. UNFPA, como el ente supervisor a nivel internacional, brinda apoyo administrativo, control, asesores extranjeros, un seguimiento que garantice el éxito del censo y la evaluación posterior.

“Nosotros presentamos informes mensuales a la administración de recursos, establecido en el convenio inicial”, explica la directora del UNFPA. Adicional, las autoridades de UNFPA tienen reuniones diarias y semanales con representantes del fondo a nivel internacional. Se realizan también auditorías internas para asegurar la calidad del proceso y que el equipo de campo esté capacitado para hacer un levantamiento de datos correcto. Y, al finalizar el proceso, se realizará una auditoría general por una empresa externa para evaluar el proceso y la calidad del levantamiento de datos, determinar si se cumplieron los objetivos iniciales y asegurar la transparencia del proceso. De la misma forma que se hizo en Chile en 2012. Simán asegura que esa empresa auditora la seleccionará la sede central en Nueva York.

Una vez presentados los datos y la evaluación del censo, debe iniciar el proceso del próximo censo nacional de población y vivienda previsto para 2028. Esto implica evaluación y análisis del proceso actual, interpretación de datos, mejora de procesos y hasta un programa educativo. 

“UNFPA lleva más de 20 años acompañando al INE y lo vamos a seguir haciendo”, añade Simán. “Este seguimiento es uno de los temas que más hemos hablado con el INE. Solo así se va a fortalecer la formación de personal alrededor de la estadística en Guatemala”. Mauricio Guerra, director del INE, afirma que este tipo de seguimiento tan inmediato es lo que va a permitir que el próximo censo, el de 2028, se realice sin los inconvenientes que atravesó el actual.

Simán finaliza que una vez terminado el censo de este año, el Censo Nacional, UNFPA y el INE iniciarán alianzas con universidades para crear diplomados y maestrías y así formar a los futuros profesionales que pondrán en marcha el censo 2028.