¿Estamos olvidando algo importante?

En Guatemala hemos mejorado. Según la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida1 y los datos de la Policía, la tasa de homicidios ha descendido de 43 a 27 por cien mil habitantes entre 2007 y 2016, y de 2006 a 2014 el porcentaje de hogares que reportó hechos de violencia cayó de 20.3% a 12.7%. Ambos datos muestran una evolución consistente y, en los últimos años, aún más pronunciada del fenómeno.

¿Obedece esta tendencia, ya bien establecida, a un contexto favorable, o es mérito de las políticas y actuaciones públicas de prevención?

No sabemos. Sin una evaluación sólida de las políticas es imposible asegurarlo. Y no existe. Pero sí podemos reseñar cambios relevantes en la gestión pública de prevención de la violencia y el delito que ocurrieron durante la última década. Durante este lapso Guatemala ha puesto en marcha programas de prevención enfocados en las mujeres, los niños, adolescentes, y jóvenes. Han sido iniciativas del Estado, la sociedad civil, y las agencias de cooperación internacional. Pero estas acciones, dispersas, sin garantías de sostenibilidad y con alcance geográfico limitado, refuerzan la creencia común de que prevenir no sirve. Así, la ciudadanía cae con facilidad en los discursos que favorecen el uso de fuerza represiva.

La prevención como un proceso ciudadano

La ciudadanía debe estar informada, movilizada y convencida de que prevenir es efectivo. En 2008 se creó la Unidad de Prevención Comunitaria de la Violencia. Se creía que la organización local era una buena forma de mejorar el control de los comportamientos delictivos, despertar una actitud de alerta, comunicación y colaboración. Esto supuso un cambio de paradigma puesto que la responsabilidad de la prevención pasó a ser compartida entre la policía, los gobiernos locales, y las comunidades.

En 2014 se aprobó la Política Nacional de Prevención de la Violencia y el Delito, justo en un período de gobierno en que se promovían medidas de “mano dura” que conllevaban la expansión de un Estado coercitivo y policial. A partir de su promulgación, se constituyó en el referente para las agencias de cooperación internacional y el Ministerio de Gobernación, y mandó el mensaje de que la prevención era una prioridad nacional.

La prevención basada en evidencia

La violencia tiene múltiples causas, por lo tanto, debe abordarse de manera compleja. El modelo de la Unidad de Prevención Comunitaria de la Violencia se basa en la premisa de que el crimen puede ser reducido modificando el contexto para hacer más riesgoso involucrarse en actividades criminales. Es decir, en un ejercicio de racionalidad las personas hacen un balance entre los beneficios y costos del comportamiento delictivo, y deciden en consecuencia. Si los costos crecen, el crimen se reduce.

El modelo incluye también la creación de capacidades a nivel comunitario con el fin de impulsar valores compartidos que controlen el comportamiento de los residentes. Así, se fomenta la participación ciudadana con un Consejo Municipal de Prevención, y planes y políticas según los problemas de cada comunidad. Todo esto, se cree, favorece que los vecinos trabajen por el bien común y la prevención del crimen2.

Por su lado, la Policía Nacional Civil desarrolla el Modelo Policial de Seguridad Integral Comunitaria que incluye el fortalecimiento de las relaciones entre la policía y la comunidad, bajo el supuesto de que cuando la primera es vista como una autoridad confiable y socialmente legítima, los residentes son más propensos a obedecer las leyes y ayudar en los esfuerzos de prevención de la violencia3.

Las agencias de cooperación internacional parten de otro enfoque, que nace de la idea de que la violencia y la criminalidad en las comunidades merman reforzar las capacidades ciudadanas e institucionales si se combate el crimen, pero también si se mejoran los servicios públicos, se fortalece el tejido social, y se crean oportunidades de empleo para la juventud en riesgo.

Las organizaciones de sociedad civil, por otra parte, han ejecutado proyectos orientados al desarrollo de habilidades, y a promover el uso positivo del tiempo en adolescentes y jóvenes. Así, han creado oportunidades para el deporte, el arte, y la recreación. La idea es que la participación de los jóvenes promueve la pertenencia a la comunidad, aumenta su bienestar emocional, y les provee un tiempo supervisado, lo cual a su vez reduce las probabilidades de que se involucren en actividades delictivas4.

En síntesis, en el país se han utilizado al menos tres enfoques: el modelo económico del crimen (orientado a reducir oportunidades y aumentar riesgos para delinquir); la organización comunitaria (fomento de la cohesión social y control social formal e informal de la actividad violenta y delictiva), y el uso positivo del tiempo (que procura sentido de pertenencia y bienestar emocional).

Una de las debilidades, en la gestión de los modelos, ha sido que generalmente se elaboran informes sobre sus productos (número de comisiones municipales, número planes, número de jóvenes involucrados, entre otros) en lugar de dar a conocer sus resultados (cohesión social) e impacto (reducción del comportamiento violento y delictivo). En un país en el que apenas hay cultura de prevención y en el que se depende en demasía de la voluntad política, resulta relevante mostrar el grado de efectividad de los programas y proyectos.

Otro aspecto relevante que devela el uso de enfoques basados en evidencia es la variedad de conductas criminales que se pretenden prevenir. La mayoría de intervenciones se inclina por la prevención de la violencia que ocurre a nivel comunitario: actividad de maras o pandillas, consumo y distribución de drogas, robos, asaltos, desorden social, entre otros. En menor medida se atienden la violencia en el hogar y en la escuela.

La prevención focalizada en poblaciones vulnerables

En Guatemala, tanto las políticas como los programas de prevención reflejan la idea que las mujeres, los niños, los adolescentes y los jóvenes son los grupos más vulnerables. Generalmente la violencia padecida por estos grupos se vincula con otras formas de comportamiento antisocial: maltrato infantil, violencia en la pareja y violencia auto infligida5.

Los niños (espectadores o víctimas de violencia en el hogar) ven violentado su desarrollo emocional y social. Las mujeres experimentan una mayor cantidad de violencia dentro del hogar, la escuela y la comunidad como resultado de las relaciones desiguales de género. Los adolescentes y los jóvenes están más expuestos a la violencia en la escuela y la comunidad6.

Las estrategias de prevención de violencia contra niños y adolescentes se han centrado en promover una crianza positiva, con las escuelas para padres, por ejemplo. También se ha intervenido con mayor celeridad para proteger a los menores víctimas de maltrato o en estado de abandono.

De igual forma, se han promulgado normas que criminalizan el comportamiento violento hacia las mujeres, y el sistema de seguridad y justicia parece brindar una mejor respuesta a estos casos. Asimismo, el género suele ser un componente transversal en la mayoría de los programas. El problema de la violencia en el hogar se ha combatido mediante el empoderamiento económico, creando capacidades para la participación ciudadana y el emprendedurismo, estableciendo redes de protección y generando mecanismos de denuncia que facilitan la respuesta inmediata de las autoridades.

Lee también Sonríen los asesinos cuando van a matar

La prevención como un proceso territorial

La violencia y el delito ocurren, en buena medida, en áreas del país bien delimitadas. Durante 2016, casi la mitad de homicidios acontecieron en los departamentos de Guatemala y Escuintla (38% y 11%, respectivamente7). En 2014, estos mismos departamentos tuvieron tasas de victimización de 94.2 y 47.7 por mil habitantes, respectivamente8. La concentración territorial de la inseguridad ciudadana se relaciona con la migración interna y su cauda de crecimiento urbano desordenado, el aumento de la pobreza extrema y la desigualdad social, la escasez de oportunidades educativas y laborales para los jóvenes, y el rebalse de las demandas sociales frente a las capacidades del Estado central.

La Unidad de Prevención Comunitaria de la Violencia privilegia, primero, el departamento, y después el municipio como espacios desde los que vecinos y autoridades deben planificar, supervisar, gestionar e invertir.

Sin embargo, las municipalidades no tienen competencias de seguridad ciudadana que les permitan aplicar los aportes de gobierno central a las tareas de prevención. Además, algunos municipios reciben recursos insuficientes y carecen de capacidad para recaudar los propios. Esta situación disminuye las probabilidades que inviertan en proyectos de prevención del crimen, y que se conviertan en actores clave para reducir la violencia y el delito.

Lo que falta

Guatemala ha dado pasos significativos en prevención. Pero es necesario consolidarlos y mostrar su impacto. Para ello se precisa:

1. Definir una teoría de cambio, para la prevención de la violencia y el delito, basada en evidencia, respaldada por la sociedad civil y publicada oficialmente por el gobierno. Este marco de opciones de intervención deberá, además, proveer referentes para el diseño y la evaluación. La prevención a nivel comunitario fortalece la organización de los vecinos y fomenta la cohesión social. Sin embargo, se necesita además abordar el fenómeno con un modelo de prevención integral orientado a brindar acceso a la educación, la salud, recreación, el empleo, hacia sectores vulnerables a la violencia las cuales amplían las oportunidades sociales y económicas para el desarrollo humano a la vez que reducen la motivación de la conducta antisocial.

2. Armonizar las acciones de prevención. Es necesario que las distintas instituciones de gobierno y las agencias de cooperación internacional colaboren para enfrentar de manera innovadora la violencia y la actividad delictual. Esto demanda establecer mecanismos de coordinación entre los actores que permitan, a su vez, rendir cuentas de mejor manera sobre los resultados y los recursos invertidos en las comunidades. Se lograría más si se implementaran acciones conjuntas y coordinadas, en municipios seleccionados, que si se continúa trabajando de forma dispersa.

3. Hacer sostenibles las intervenciones. Hasta ahora ha sido difícil involucrar al sector privado y a las municipalidades en el financiamiento de la prevención de la violencia. Aunado a ello, las agencias de cooperación internacional rara vez contemplan una estrategia para que los proyectos que ejecutan queden institucionalizados. La sostenibilidad debe ser un componente central de las intervenciones y para ello es importante asegurar que los procesos de planificación y presupuesto de las instituciones locales que actúan como contraparte, incluyan el componente de prevención de la violencia y el delito.

4. Medir y evaluar la efectividad de las intervenciones. No es una tarea fácil. En Guatemala, cuando se han realizado esfuerzos por evaluar, se han enfocado en auditar el costo, el número de beneficiarios, los servicios brindados, y el alcance de los objetivos. Rara vez se ha medido la efectividad en la reducción de la violencia y la criminalidad, y cuando se ha hecho, no se ha considerado el impacto de otras intervenciones en la misma comunidad, con lo cual es incierto si el impacto es atribuible a la intervención. A la fecha, carecemos de información sobre cuál de los modelos de abordaje de la violencia y el delito utilizados en el país reduce en mayor porcentaje estos comportamientos. Desconocemos también qué tanto influyen las condiciones del contexto y las instituciones que operan a nivel local en el éxito o fracaso de los proyectos.

5. La rehabilitación como prevención. Alrededor del 75% de la población privada de libertad tiene entre 18-40 años9. El sistema penitenciario en la última década ha gastado en total un promedio de Q.57.0 diarios por cada reo, y ha invertido entre 1-2% de su presupuesto en rehabilitación10. Como país debemos asimilar la idea que los centros carcelarios también deben servir para la rehabilitación. La estadía carcelaria debe ofrecer oportunidades para que los reclusos puedan tener una vida útil y estrategias legales de supervivencia. La rehabilitación necesita programas de reinserción progresiva en la comunidad. Cuando la rehabilitación no se realiza o no se completa es más probable que el reo continúe su carrera criminal. La Política Nacional de Reforma Penitenciaria 2014-2024 ya contempla líneas estratégicas sobre el tema. Pero se conoce poco sobre sus avances.

6. Atender a la niñez y adolescencia bajo tutela del Estado. Los niños abusados o abandonados tienen mayores probabilidades de inclinarse por el comportamiento antisocial. Sin familia que quiera hacerse responsable, y habitando instalaciones inadecuadas con personal poco preparado, muchos de ellos acaban enredados en el sistema de justicia juvenil. Estar bajo la tutela del Estado debería asegurarles gozar de derechos como la salud, educación, recreación, y sobre todo el vivir sin violencia. Necesitamos un modelo de protección que maximice las oportunidades para que esta población se integre en la sociedad con un sentido de pertenencia, competencia, bienestar y propósito.

7. La atención inicial e integral. La prevención debe iniciar muy temprano en la vida. La inversión que ahora se concentra en el período de adolescencia y juventud podría ser infructuosa. Es durante esta etapa que la mayoría de las personas tienen mayores probabilidades de involucrarse en comportamientos violentos o delictivos11. La mayoría de quienes lo hacen, cesan este tipo de actividades en cuanto alcanzan la adultez. Un porcentaje menor continúa la carrera delictiva, y sólo un reducido número puede dejarla, si se le brindan oportunidades y medios para hacerlo12. Éstos últimos, inician con este tipo de comportamiento muy temprano en la vida, de ahí que las intervenciones durante la infancia resulten necesarias13.

La focalización debería segmentarse en tres fases: i) durante la primera infancia, garantizando durante esta etapa el acceso a oportunidades de educación, servicios de salud, y desarrollo social que favorecen procesos evolutivos incluyendo capacidades cognitivas y de autocontrol; ii) durante la adolescencia, donde a los programas anteriores se deben sumar aquellos encaminados a disminuir las oportunidades y a aumentar los riesgos de comportarse contrario a las normas sociales; y iii) durante la juventud, cuando se agrega la oportunidad de acceso a un empleo digno. Para lograrlo, tienen un rol principal, el hogar, la escuela, y la comunidad.

En conclusión, debemos reconocer que hay avances notorios en la prevención de la violencia, pero como país aún nos falta mucho por aprender. El aprendizaje deberá reflejarse en la planificación y los presupuestos de las instituciones que previenen la violencia, pero también en reducir la victimización y la generación de conocimiento sobre la efectividad y el impacto de las intervenciones.

Referencias

1. Bailey, R. (2005). Evaluating the relationship between physical education, sport and social inclusion. Educational Review, 57(1), 71–90.

2. Espinoza, E. y C. Mendoza (2017) Informe de la violencia homicida en Guatemala durante 2016. Guatemala: Asociación Civil Diálogos.

3. Laub John H., Sampson Robert J.. 2003. Shared Beginnings, Divergent Lives: Delinquent Boys to Age 70. Cambridge, MA: Harvard University Press.

4. Laub John H. 2016. “Life Course Research and the Shaping of Public Policy.” Pp. 623–637 in Handbook of the Life Course: Volume II, edited by Shanahan M., Mortimer J., Johnson M. K.. New York: Springer.

5. Moffitt, T. (1993) Adolescence-limited and life-course-persistent antisocial behavior: a developmental taxonomy. Psychol Rev. 100, 674-701.

6. Moffitt et al. (2002). Males on the life-course-persistent and adolescence-limited antisocial pathways: follow-up at age 26 years. Dev Psychopathol. 14, 179-207.

7. Moreno, J.A. (2014). Territorialización de la inseguridad ciudadana en Bogotá: la calle del Bronx. Bogotá: Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario.

8. Organización Panamericana de la Salud. (2016). La prevención de la violencia juvenil: panorama general de la evidencia. Washington, DC: OPS

9. Sampson R. y S. Raudenbush, (1999). Systematic social observation of public spaces: a new look at disorder in urban neighborhoods. American Journal of Sociology, 105, 603–51.

10. Sampson R. (2006). Collective efficacy theory: lessons learned and directions for future inquiry. In: Cullen FT, Wright J, Blevins K (eds) Taking stock: the status of criminological theory advances in criminological theory. Transaction Publishers, New Brunswick

11. Siegenthaler, K. L. and G. L. Gonzalez. (1997). Youth sports as serious leisure. Journal of Sports and Social Issues, 21(3), 298–314.

12. Tilley, N. (2005). Handbook of Crime Prevention and Community Safety. Cullompton: Willan Publishing

13. Weiss, C.H. (1997). Theory-based evaluation: Past, present and future. New Directions for Evaluation 76, 41-55