“Los fertilizantes sirvieron para orientar el voto en la elección de la CSJ y del TSE en 2009”

Mariano Rayo ya no es diputado (pero lo fue durante doce años, cercano al sector privado), y ya no es gerente de la Presidencia ni secretario de Planificación (pero lo fue en el gobierno de Álvaro Arzú). Mariano Rayo ahora tiene una empresa de consultoría y se dedica entre otras cosas a investigar. Desde hace meses coordina un estudio para comprender cómo se imbrica el contrabando en la historia y la cultura de Guatemala. Antes encabezó otra sobre el Profer, un programa de distribución de fertilizante destinado al pequeño campesino.

Tras haber pasado por el Ejecutivo, el Congreso y sumido en la investigación, Mariano Rayo puede ayudar a comprender las lógicas de funcionamiento y las corruptelas de un programa en el que los beneficiarios pierden; y los que ganan son los demás: las empresas, las ongs nacionales e internacionales, la burocracia, los políticos, el ejército. Rayo puede ayudar a comprender cómo el programa de fertilizantes lubrica otras decisiones políticas que, a simple vista, no tienen mucho que ver; o responder, antes que nada, la pregunta que lo desencadena todo:

¿Qué indicios o pruebas tiene para decir en el estudio que el Profer es clientelista?

El programa de fertilizantes ha utilizado dos metodologías en los últimos 13 años. Por un lado, durante dos años y medio entregaron cupones para que los beneficiarios los cambiaran por fertilizante donde quisieran, y por otro, una en la que los que funcionarios del Ministerio de Agricultura (MAGA) entregaban el fertilizante. No hay evidencia concreta de que de ninguna de las dos formas el programa alcanzara su objetivo: aumentar la productividad de la siembra del frijol y del maíz en la economía de subsistencia. Además, el fertilizante que se entrega es el más inadecuado para maíz y frijol, por su composición, y tampoco se entrega a tiempo. Ese fertilizante no sirve para nada más que para mejorar el follaje. Al campesino le gusta ver el follaje verde de su milpa, pero eso no significa que la mazorca sea más nutritiva. Y ¿por qué es clientelar? Porque siempre hay intermediarios con interés político entre quien decide hacia qué regiones va y a quién se le entrega.

¿Ejemplos?

Conguaco, en Jutiapa. Los registros del MAGA y Fonades (Fondo Nacional de Desarrollo) indicaban que habían entregado 15 mil o 20 mil quintales pero según la encuesta que hicimos ahí nunca había llegado el fertilizante. Es decir, el MAGA registró como beneficiarios, en el papel, a gente que nunca recibió nada. Después nos enteramos de  que Jaime Martínez Loayza (jefe de bancada de la Gran Alianza Nacional) había acaparado el fertilizante y lo había distribuido entre sus afines en Jutiapa. Siempre hay intermediarios: tanto si lo entrega el Estado y como si se dan cupones. Diputados, alcaldes, presidentes de consejo hacen cola para que los famosos cupones les fueran entregados a ellos y ellos poder repartirlos entre los campesinos. La lógica de esta forma de clientelismo es que con la entrega de fertilizantes, de uno o dos sacos, se agencian la lealtad para un voto.

¿Y eso es así?

No, no, no. El votante guatemalteco le saca el modo de andar a cualquier candidato. No importa si es oficialista, del Lider... Me aceptan lo que sea a mí y al que venga después. El votante guatemalteco aprendió a aceptar todo lo que le ofrecen a cambio de nada al final. No garantiza en absoluto que esa persona va a votar por uno. Y tampoco hay forma de saber si lo hicieron. Ni con este ni con ningún programa clientelar. Nadie ha suspendido el programa porque, aparte del negocio que es en sí, los políticos guatemaltecos seguimos haciendo lo mismo esperando resultados distintos. Pero un programa este no sirve para captar votos; sirve para quedar bien, que lo vitoreen a uno y sentirse popular. Pero de ahí para delante no sirve.

Una de las principales valedoras del Profer es la vicepresidenta, Roxana Baldetti. ¿Cuál fue antes su actitud hacia el Profer?

Siempre estuvo involucrada.

¿Cómo?

Gestionando, buscando cuotas para entregar. De los 158 diputados (113 hasta 2004), un 70 u 80% del total buscan cuotas de fertilizante.

Esos son fundamentalmente...

Los distritales y algunos del listado nacional.

¿Por qué?

Porque los del listado nacional andábamos en otras cosas…

Pero ¿por qué sí los que sí?

Por el tema negocio.

Había comisión.

Hay comisiones por almacenaje, por transporte, por lo que fuera. Los muchachos son creativos. (Risas.) Los del listado nacional que se involucraban, que eran los menos, lo hacían por el tema del negocio.

¿Y quiénes eran?

Ahorita no... Sobre todo, los diputados del listado nacional que provienen del interior, no los del área metropolitana...

Claro, porque los del área metropolitana son santos.

No, no, santos no. Pero ahí no hay incentivo. ¿Para qué involucrarse en una actividad cuya operación es en Petén o en Alta Verapaz? Mucho desgaste.

¿Y cómo funcionan las cuotas? ¿Cómo se le reserva una cuota a un diputado?

 El diputado que más chinga es el que más recibe.

¿A quién tiene que chingar?

Al Ministro, al director, al que hace el listado, a los coordinadores regionales, al municipal. Uno creería que la orden es del Ministro para abajo, pero esas órdenes nunca llegan. Es toda una cadena. Así que uno tiene que aprender a trabajar también de abajo para arriba. Trabajar en ambos sentidos para garantizarse las cuotas.

¿Y “chingar” significa “citar”?

Citar, enviar cartas, invitar, ser buena onda, dar una prebenda. Chingar en el sentido amplio: hago todo aquello que me garantice obtener lo que tengo que obtener.

En cuanto a las modalidades de entrega de fertilizantes, ¿cuál de todos esos mecanismos ha sido el que más ha propiciado este tipo de prácticas?

Diría que las licitaciones. Es que a ver...

Las licitaciones las han ganado siempre los tres mismos.

Es que no hay otros proveedores. Pero las mismas bases vienen diseñadas para ello. También hay que tener en cuenta que unos proveedores tienen interés y otros no. Para el mayor proveedor de Guatemala, Disagro, estas licitaciones le suponen aproximadamente un 2% de sus ventas anuales. O sea, ¿para qué meterse a un desgaste tan grande por un 2%? En cambio para Tigsa y Mayafert, sí representa un 30%, 40% o 50% de sus ventas anuales.

Durante el gobierno de la UNE, gerentes y dueños de Disagro hacían gobierno como parte de Prorural, el programa que gestionaba este asunto, justo cuando cambiaron a la metodología de cupones.

La cambiaron para evitar que acusaran a los Dalton, los dueños, de favorecerse, de apropiarse. La lógica del cupón era dejar que el consumidor con su cupón fuese al agro-servicio y comprase lo que quisiese, que gozara de libertad.

Pero si Disagro es la principal proveedora de los agro-servicios, lo normal es que el consumidor termine llegando a ellos.

Depende de la región. Son los más grandes pero porque son los principales proveedores de los azucareros, de los cañeros, de los de palma africana.

Mencionó Tigsa, pero según los registros oficiales ésta entra en juego sólo en los dos últimos años.

Nooo. Siempre ha participado.

Pero nunca había ganado, según la información disponible, hasta 2012.

Antes. Antes también: Tigsa y Mayafert. De los tres o cuatro que han participado, todos han recibido casi siempre. Es difícil encontrar que alguien se haya quedado fuera. Siempre algo les queda por ahí. Por otro lado, antes de que lo olvide: Profer es el programa grande pero cada municipalidad en el interior tiene su programa propio de fertilizantes y ahí hay una cantidad enorme que se está entregando clientelarmente. Nosotros no nos adentramos en este punto pero las municipalidades compran y lo entregan directamente.

Existe la intuición generalizada de que por lo menos Disagro fue financista de la Unidad Nacional de la Esperanza. ¿Qué relación tienen los proveedores con los partidos políticos?

Es ilusorio pensar que un proveedor grande del Estado no tenga alguna implicación con algún partido político. Yo no dudo que todos los de fertilizantes tienen relación con todos los partidos políticos. Y como siempre, el partido que más opción tiene de ganar o el que está en el gobierno es el que más se beneficia.

¿Y qué hay del resto de intermediarios? Transportistas, burócratas, oenegés.

Aquí hay dos cosas. Lo que nosotros llamamos en la investigación los costos directos (lo que cuesta el fertilizante); y los costos adicionales, que son cuantiosos, de todos los bienes y servicios que acompañan un proceso de entrega de los fertilizantes: dónde se embodega, cómo se transporta, por qué cada año compran mantas nuevas, bodegas nuevas, uniformes nuevos, playeras nuevas. Para establecer el valor real del programa hay que sumar lo que cobran todos los proveedores en todas las instancias.

Supusieron un 14% extra.

Sí. Algunos costos fue posible determinarlos. Otros están tan escondidos en los presupuestos que es imposible, pero existen. Casos como el de un municipio de Alta Verapaz, que contrata a gente para subir y bajar el fertilizante. Y en eso pasan todo el día. Q20 o Q30 por persona ¿Quién paga eso? El programa. Hay otros tantos costos adiciones.

¿Y qué influencia tiene todos estos intermediarios y prestadores de servicios en el hecho de que un programa demostradamente fracasado continúe vigente?

En la provincia, alguien que de este programa reciba Q50 mil ya tiene su presupuesto del año.

Pero ¿de qué manera influye en quienes toman las decisiones?

La sumatoria de los pequeños hacen una gran voz, y esa gran voz llega hasta arriba.

¿Y llega cómo? ¿A través del gobernador?

De diputados, gobernador, jefes de área. Todos pues. ¿Por qué hasta la fecha no ha hecho el estado un análisis real de la efectividad del proyecto? Porque saben que los resultados van a ser devastadores, y con esa evidencia dura ¿quién podría justificar mantener el programa vivo? Esto hasta el ex Comisionado del Desarrollo Rural, Adrián Zapata, lo sabe.

El ministro Elmer López estuvo involucrado en el estudio del Iarna y Fausac (Instituto de Ambiente y Recursos Naturales de la URL y la Facultad de Agricultura de la USAC).

Claro, total. Pero el político guatemalteco es tan rudimentario que cree que así se garantiza cuota de votos. Y le suma la “bolsa segura”, el “no sé qué cuentos seguro”, y cualquier programa clientelar que hay en este país, que son un montón, y entonces piensan: “la sumatoria de todo eso me garantiza mi cuota de votantes, y evidentemente si le puedo sacar un poco de jugo a cada uno de esos programas pues mucho mejor”.

¿Usted puede identificar si se desviaron fertilizantes y hacia dónde en años electorales para obtener votos en zonas de particular interés para los políticos?

Siempre se trataba de hacer pero la presión es tan fuerte… Parte del programa sirve también para facilitar decisiones del más alto nivel incluso en el Congreso. Nosotros propusimos reducir el número de municipios de 334  a 167. Es lo que la lógica manda. Imposible convencerlos. ¿Por qué traes fertilizante a Ciudad de Guatemala, a Villanueva? Porque hay bolsones de votantes que son de interés para alguien.

El criterio original de Mi Familia Progresa fue entregar transferencias en los municipios más pobres, pero luego pensaron que eso era una barbaridad porque dejaba fuera a muchísimas familias muy pobres en otros municipios en beneficio de otras menos pobres que estaban en las áreas priorizadas. ¿El criterio entonces debe ser la pobreza por municipio o la de la familia?

Esa misma reflexión la hacen los funcionarios. Cuando uno propone estos programas y dice que solo son para los 167, hay ser rígido. Uno tiene que ser solvente, y decir “ahí me voy a focalizar”. ¿Que en otros lados hay pobres? Sí. ¿Que en otros lados hay hambre? Sí. Pero este programa es solo para estos. Y muy pocos tienen esa entereza de tomar la decisión y aguantar la presión.

La idea de que el programa llegue a todos los municipios existe desde el principio.

Muchos de los programas que dejó el gobierno de Arzú, muy focalizados y criticados, como Pronade o el 2KR, se extendieron durante el gobierno de Portillo a nivel nacional y no se han podido reducir. Aquellas decisiones nos siguen castigando.

Ahora que menciona a Arzú y el 2KR, fue el gobierno de Portillo el que se vio obligado a pagar, si quería que siguiera funcionando, lo que debía haber depositado el gobierno de Arzú en el Fondo Contravalor. ¿Por qué aquella administración en la que usted era gerente de la Presidencia no pagó lo suyo?

Ahí sí no sé. Pero, pensando en la precipitación al final del último año, no me extrañaría que se fuera quedando, quedando, quedando.

Las donaciones de Japón duraron de 1993 a 2006. En todo ese tiempo el gobierno guatemalteco debía depositar en el Fondo Contravalor lo que ingresaba al vender lo que Japón donaba. Pero no hemos encontrado evidencia o constancia de que se depositara, en la mayoría de los años.

Es de esos temas en los que los Estados se hacen los babosos. Por ejemplo ¿por qué destruyeron el fondo de electrificación rural? Porque el estado no cumplió su parte con la gente del Instituto Nacional de Electrificación. No solo pasa con el fertilizante: son varios casos en los que el estado incumple sus obligaciones contractuales y las cosas se mueren.

Volvamos a algo que dijo: que el Programa de fertilizantes sirve para facilitar decisiones del más alto nivel en el Congreso. Póngame ejemplos.

El momento clave del programa va de febrero a mayo, antes de las lluvias. En esas fechas hay muchas decisiones políticas que se toman. En 2009, las Comisiones de Postulación, por darle un ejemplo. Ahora vienen las elecciones de magistrados, entre otras cosas. Estos programas sirven para facilitar que se vote en una dirección. Sobre todo, insisto, los diputados distritales. Y muchas veces los distritales se garantizan su cuota a través de la negociación que hace su jefe de bancada.

¿Los distritales de la oposición o también los propios?

¡Los propios también, ay, Dios! Ahorita los muchachos… En 2009 sirvió en las elecciones de la Corte Suprema de Justicia, del Tribunal Supremo Electoral. En 2014 vean las fechas, van a coincidir con decisiones bien importantes. El  Profer, como otros, servirá para empujar las votaciones en una dirección.

¿Qué otros?

Todo programa que signifique una asignación discrecional por parte de alguien, de un beneficio  económico o de un servicio se presta para la manipulación política.

Hablaba de los costos ocultos para el Estado, pero el estudio también habla del costo social que supone un 38.54%.

Que es lo que la gente invierte. Hay que pagar Q5 o Q10 o Q20 para poder acceder al fertilizante. También la gente que se va a hacer cola para recibir el fertilizante. Ahí tasamos el valor de un día laboral de un campesino, y el transporte que paga para trasladar el fertilizante a su comunidad. Todos esos son los costos ocultos. Al final la gente es engañada. Si el quintal de fertilizante cuesta Q200, en números aproximados, pero mi día vale 60 más el transporte y la noche que pasé y la comida, etc., al final me sale caro. ¿Dónde está mi beneficio? Y eso en programas de este tipo no se calcula pero tiene que calcularse. Para que veamos que son mucho más caros para la sociedad de lo que aparentan.

Los costos ocultos, según los cálculos que ustedes realizan, más que duplican el costo porque es el 38.54% más el 17.43% del total.

Es un engaño. O sea, lucramos con la ingenuidad. Es muy feo.

¿Y tiene algún efecto distorsivo en el mercado del fertilizante?

No. Los grandes hacen sus compras con anticipación de hasta un año. ¿Por qué? Además es un quintal por beneficiario. No es mucho pues: una cuerda, un quintal, no es nada. La gente termina comprando más y endeudándose por más, no distorsiona el mercado. Sí tiene su impacto coyuntural, pero no significativo. E insisto: los grandes consumidores de fertilizantes son otros, no son los campesinos.

Ustedes identificaron una serie de puntos susceptibles de corrupción. Sobre todo la selección de los beneficiarios. ¿Ejemplos concretos?

Eso es parte de lo que más noticia causa. ¿Quién es el jefe municipal, o el coordinador del programa de fertilizantes? Por lo general es el hermano, el tío, el primo, la novia, la amante del alcalde. Él es el que coordina y hacia él hay que llegar para que lo pongan a uno en un listado. Eso es corrupción absoluta. Y lo que hacen es: primero la familia, después el partido (pero los de mi bando), después los de fuera. Y así voy armándolo y coopto toda la entrega.

En 2012 el número beneficiarios nuevos fue aproximadamente del 48%. ¿Qué significa?

Como no hay línea de base en este programa, no podemos saber.

Hicieron una en 2007.

Sí. De hecho uno de los consultores que trabajó en esa línea de base trabajó conmigo y él mismo me dijo: “Hicimos esta línea de base, pero se hizo para no utilizarla”. Volviendo a lo anterior, ¿qué significa nuevo? ¿Con respecto a qué es nuevo? Si desparecieron los registros del gobierno del Colom. ¿Quién le dijo eso del 48%?

Su informe.

Sí, yo sé. Pero me lo estoy cuestionando yo ahora también. ¿Por qué son nuevos? En nuestro caso, la encuesta que hicimos entre los beneficiarios nos dio esa información. Ellos nos dieron: “por primera vez que lo estoy recibiendo”. Pero ¿cómo lo puedo verificar y comprobar? Ese es dato de encuesta, eso no es comparable.

Como en Conguaco, puede ser que en el papel conste que formaron parte del programa personas que en realidad no lo hicieron.

Y eso es muy frecuente. Por ejemplo, se registraron organizaciones intermediarias en el Petén con lo que en realidad eran nombres de lugares y no de organizaciones. Un descontrol total...

¿Puede el ministro hacer algo para acabar con esta corrupción en el programa?

 Sí, eliminarlo.

¿Lo único? ¿Y es una decisión suya?

Revisamos otros países en que hay programas similares, sobre todo en el área centroamericana. En todos, sin excepción, tenemos el mismo problema de corrupción y clientelismo.

Pero en el estudio hablan bien de Honduras, de El Salvador.

“Bien”, “bien”. No bien. En todos lados tienen problemas, son clientelares. Así están diseñados de origen. Si fueran técnicos, tendrían que ser totalmente diferentes, y ser focalizados, y cambiaríamos un montón de cosas. No es así porque no le conviene al establishment.

¿En qué no le conviene si está diciendo que en realidad a los políticos no les sirve de nada?

Quedémonos en el lado de los productos. Si yo decidiera hacer formulas específicas  para que realmente ayudara, ¿quiénes serían los únicos proveedores? Los que tengan laboratorio, y los que puedan hacer la mezcla. Y ¿quién va a verificar que efectivamente esa es la mezcla? Con eso reducimos la cosa a uno o dos proveedores en Guatemala.

¿Cuáles?

Uno sería Disagro. Del otro no me acuerdo, pero es muy pequeño. Pero los otros son importadores y entonces ¿qué pasaría ahí? Dirían que está diseñado para favorecer a Disagro.

¿Qué papel desempeñan las organizaciones campesinas?

Recuerde que el PP hizo acuerdos electorales, con varias organizaciones, con Conic (Coordinadora Nacional Indígena y Campesina) y similares. Y parte del acuerdo, del apoyo y la relativa paz que hay en esos temas, es que ellos reciben cuotas del fertilizante. Es decir, el clientelismo también se da ahí.

¿Y eso lo documentaron?

Sí, sí, pero no todo lo podemos poner.

¿Cómo lo documentaron?

Quien tiene documentado eso es la Cámara del Agro, Carla Caballeros.

(Plaza Pública le preguntó a Caballeros por la documentación. Negó tenerla.)

Comentaba que el ministro puede eliminar el programa. Que es decisión suya.

Esa es la forma radical.

Según el acuerdo gubernativo es el comité de Fonades el que toma las decisiones; y lo forman el secretario Privado de la Vicepresidenta, el viceministro de Seguridad Alimentaria, que es un hombre de confianza de ella, y Elmer López, el ministro. Además, está el director de Fonades, sin voto. Las decisiones se toman ahí por mayoría, y la mayoría es para la Vice.

Claro, pero son las decisiones de operación. La metodología, cómo se hacen las compras, las licitaciones, eso viene de arriba. No lo hace Fonades. Es más, si uno analiza los documentos técnicos uno diría: “¡qué bonito! funciona y están preocupados de los más pobres”. Pero esos son los que se ponen delante para justificar. La decisión de mantener el programa abierto es política. Y la decisión política está en el Presidente y el Ministro. En el gabinete de gobierno. Ahí es donde se toman las grandes decisiones. Fonades al final sólo opera las decisiones políticas, eso no hay que confundirlo.