Guatemala busca US$1.9 millardos para desarrollar alianzas público-privadas

Hasta ahora, la Agencia Nacional de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica (Anadie) se ha movido a ritmo pausado en su labor para captar inversiones por US$1,950 millones para 10 proyectos relacionados con edificios, carreteras de peaje y rehabilitar parcialmente la línea del ferrocarril de carga y pasajeros, entre otros.

De acuerdo con los calendarios de la Anadie, durante el primer trimestre de 2017 el Congreso de la República tendrá que aprobar los primeros contratos. Aunque falta menos de un año, por ahora se tiene bastante avanzado el papeleo para blindar unas inversiones iniciales de US$280 millones.

Mientras llega el momento de cumplir el plazo, los cuestionamientos sobre la eficacia de la Anadie y los proyectos que ha diseñado ha comenzado en centros de análisis y en el Organismo Legislativo, donde parlamentarios experimentados y bisoños hablan de la necesidad de que haya fiscalización, pues las alianzas se extenderán hasta mediados del siglo y todo se ha llevado a cabo, sostienen, con bastante discrecionalidad.

Entre privatización y alianzas público-privadas

La fiebre privatizadora del gobierno de Álvaro Arzú (1996-2000) disminuyó en las administraciones de Alfonso Portillo (2000-2004) y Óscar Berger (2004-2008) por la falta de activos que sedujeran a inversionistas. Ambos gobiernos intentaron, sin éxito, que el Congreso de la República aprobara normativas para promover proyectos de infraestructura que atrajeran a capitalistas, entre otras razones por el rechazo popular a la administración privada de antiguos bienes públicos, en particular en el occidente y el centro del país.

Durante el gobierno de Álvaro Colom Caballeros se insistió y la voz cantante la llevó el entonces diputado Mariano Rayo Muñoz —miembro destacado del Partido Unionista, liderado por Arzú—, quien tenía a cargo la sala parlamentaria de Economía. La persistente labor de Rayo y el lobby de poderosos sectores empresariales se saldó, el 13 de abril de 2010, con la aprobación de la Ley de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica, también conocida como “ley de alianzas público-privadas”, después de ajustes efectuados por la Unidad Nacional de la Esperanza (UNE), en ese tiempo el partido oficial.

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“Hubo diputados que siempre argumentamos que la ley como la proponía Rayo no debía aprobarse, pero se llegó a acuerdos políticos que lograron los votos suficientes”, dice el legislador Ovidio Monzón, en esos años parlamentario por la UNE y hoy del partido Todos, la disidencia de aquella.

Karin Slowing, en esa época responsable de la Secretaría de Planificación Económica (Segeplan), recuerda que una de sus primeras tareas al frente de esa dependencia fue opinar sobre la iniciativa de Rayo. “Cuestionamos que ley no serviría para construir infraestructura social ni apoyaba la promoción de alianzas público-privadas a nivel comunitario, sino que sólo se enfocaba en las grandes operaciones. Era una ley para hacer negocios”, sostiene, aunque no esconde su disgusto porque ese tipo de criterios no prevalecieron.

Los “acuerdos políticos” a los que se refiere Monzón son explicados seis años más tarde por el legislador Carlos Barreda, entonces viceministro de Finanzas Públicas y quien acaba de comenzar su segundo período como diputado por la UNE: “Decidimos que las alianzas público-privadas se enfocaran en infraestructura, pero que quedaran fuera todas las relacionadas con servicios públicos esenciales, pues recordaban el modelo privatizador del gobierno de Arzú”. Era, expone, lo más que podía hacer la UNE con 51 de los 158 diputados.

Al final, la ley estableció regulaciones para “la creación, construcción, desarrollo, utilización aprovechamiento, mantenimiento, modernización y ampliación” de autopistas y carreteras, puertos y aeropuertos, así como proyectos relacionados con las vías férreas y la electricidad. Eso sí, al tenor de lo propuesto y negociado por el ala más progresista del gobierno de Álvaro Colom —además de Barreda, ahí se incluía a Juan Alberto Fuentes Knight y a Ricardo Barrientos, ministro y viceministro de Finanzas—, nada de alianzas público-privadas para infraestructura vinculada a educación, salud y agua, como se enfatiza en el artículo 2 del instrumento legal.

¿Qué dice la normativa?

La ley, sancionada por el presidente Colom, establece que los megaproyectos deberán “privilegiar (…) la atención de las regiones de menor desarrollo relativo del país”. Sin embargo, al sobreponer las iniciativas de la Anadie en un mapa se descubre un panorama completamente distinto: las 10 grandes obras previstas se enfocan en el centro y el sur de Guatemala, además de una zona fronteriza con México. Nada en el llamado corredor seco, al oriente, donde la pobreza es más marcada. “Quienes proponen los proyectos son determinadas instancias públicas, como los ministerios de Finanzas y Economía, y nosotros les damos forma”, explica Lucrecia Ruiz, directora en funciones de la Anadie.

Dicha norma legal refiere, en su artículo 4, que “los contratos que conlleven compromiso de pago futuro por parte del Estado al participante privado (…) serán considerados deuda pública”, lo cual garantiza ingresos a los inversionistas y obligaciones al gobierno de turno. Además, crea la Anadie, cuyos órganos son el Consejo Nacional de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica (Conadie) y las direcciones Ejecutiva y de Fiscalización.

El Consejo es un ente bipartito, con representantes del Gobierno y de la iniciativa privada. Por el primero participan los ministros de Finanzas —que lo preside—, de Economía, de Comunicaciones y de Energía, además de quienes dirijan la Segeplan y el Programa Nacional de Competitividad (Pronacom). Por el empresariado: los presidentes del Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (Cacif) y de la Cámara de la Construcción de Guatemala. Entes técnicos y de representación del poder local, como el Colegio de Ingenieros de Guatemala y la Asociación Nacional de Municipalidades (ANAM), fueron excluidos en la ley. Según Mariano Rayo, el motivo de la exclusión de los alcaldes fue el miedo a que Arzú se adueñara de la instancia.

El director de la Anadie es nombrado por el Consejo. En octubre de 2012 asumió Julio Héctor Estrada, quien había sido director ejecutivo del Programa Nacional de Competitividad y director asociado para América Latina del Foro Económico Mundial, y que el 14 de enero de 2015 se hizo cargo del Ministerio de Finanzas Públicas, desde donde tendrá el control del proceso de alianzas público-privadas como presidente del Conadie, el Consejo que crea la ley.

De acuerdo con la norma legal, la Anadie debe presentar anualmente un informe al Organismo Legislativo. No obstante, la diputada Nineth Montenegro, de Encuentro por Guatemala y quien votó a favor de esa ley en abril de 2010, dice no haber conocido ninguno. Postura similar es la de sus colegas Amílcar Pop, solitario diputado del partido Winaq, y Ovidio Monzón. En la página web de Anadie tampoco aparecen esos datos, aunque se ofrece colocarlo antes de que termine febrero de 2016, cuando se renueve su espacio virtual. “Nosotros los enviamos el Congreso, no a diputados en particular”, aclara la directora en funciones de la Anadie.

La última palabra en materia de alianzas público-privadas la tiene el Legislativo, a quien la ley le confiere la responsabilidad de aprobar los megaproyectos. Si el pleno parlamentario los rechaza se tendría que indemnizar a la empresa o consorcio ganador de la licitación “con el cinco por millar del monto de la inversión comprometida”, como establece el artículo 59 de la ley mencionada, para compensar parte de los gastos de los inversionistas durante el proceso.

Diez ideas en pos de US$1,950 millones

Desde que se instaló su Consejo Nacional —el 2 de noviembre de 2011, durante la administración presidencial de Álvaro Colom—, la Anadie apenas ha configurado una cartera con una decena de proyectos con los cuales procura captar inversiones por casi US$2 millardos. Los más avanzados, pues están en fase de precalificación y licitación, son dos: el Centro Administrativo del Estado (CAE) y el Puerto Seco Intermodal Tecún Umán II.

En el CAE se pretende albergar hasta a 12 mil burócratas en un complejo de edificios para oficinas públicas, además de construir en la misma área centros comerciales y parqueos. Su costo estimado es de US$240 millones y se erigiría en los predios de Ferrocarriles de Guatemala (Fegua) ubicados en el antiguo barrio La Habana, zona 1 capitalina, detrás del Ministerio de Finanzas y del Organismo Judicial. Es un modelo DBOT (por sus siglas en inglés), que consiste en diseñar, construir, operar y finalmente transferir el inmueble.

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Para justificar el proyecto, la Anadie argumenta que sólo en la capital del país el Estado gasta cada año el equivalente a US$30.4 millones en dependencias públicas que no son de su propiedad. Esa cifra incluye alquileres y pago de servicios (seguridad, mantenimiento, agua, luz, teléfono, etc.). Si nada se interpone en el proyecto insignia de la Anadie, la obra se inauguraría entre octubre y diciembre de 2017, y esa alianza pública-privada concluiría en 2037, con la posibilidad de extenderse una década más si así se negocia con el gobierno de ese momento. Vencido ese plazo, en 2047, el CAE quedaría bajo la administración directa del Estado, el cual habría pagado por los servicios al menos durante 20 años (a precios actuales, el equivalente a US$600 millones)

El segundo proyecto ya perfilado es un puerto seco en el municipio de Ayutla (más conocido como Tecún Umán), San Marcos, fronterizo con Ciudad Hidalgo, Chiapas, México. A un costo de US$40 millones, la meta es construir y operar una terminal para trenes y camiones de carga que rehabilite el transporte ferroviario entre ambos países, interrumpido desde 2005, tras el paso de la tormenta Stan. Empresarios administrarían el sitio durante 20 años y, entre otros ajustes, se tendría que homologar la distancia entre los rieles, pues del lado guatemalteco son menos anchos que del mexicano.

Si los diputados rechazan ambos contratos se tendría que indemnizar a la empresa o consorcios ganadores de la licitación con US$1.2 millones y US$200 mil, respectivamente.

En otro proyecto vinculado a rehabilitar ramales del tren y ampliación de tramos carreteros, en la Anadie quieren una “interconexión vial y de transporte ferroviario urbano de pasajeros eje norte-sur de la ciudad de Guatemala”. La idea es construir una autopista de cuatro carriles —por cuyo uso se pagaría un peaje todavía desconocido— de nueve kilómetros y un tren de pasajeros en un tramo de 23 kilómetros que unirían la estación de autobuses Centra Norte, en la zona 18, y la Central de Mayoreo, en la zona 12. El costo: US$620 millones y la alianza público-privada sería por 20 años. Si el Legislativo aprueba el contrato, en 2018, el megaproyecto comenzaría a operar en el tercer trimestre de 2022, a medio período de la próxima administración de gobierno y atravesaría las siguientes cinco, hasta 2042.

Otra gran obra que podría interesar a inversionistas es el llamado “Libramiento a la ciudad de Guatemala a través de la interconexión CA-09Norte – CA-01Oriente”, un tramo de 40 kilómetros que pasaría por los municipios de Palencia, San José Pinula, Fraijanes y Guatemala. Hasta ahora se habla de una inversión de US$180 millones, cuyo contrato debería ser aprobado el primer trimestre de 2018 por el Congreso de la República para comenzar a cobrar peajes durante 20 años desde el último trimestre de 2021.

La Anadie también consideran conveniente una alianza público-privada para operar y dar mantenimiento al Aeropuerto Internacional La Aurora, así como proveer servicios de conexión aérea entre esa terminal y las cabeceras departamentales de Alta Verapaz, Izabal, Petén, Retalhuleu y Quetzaltenango. No hay fechas para el arranque de operaciones y el monto de las inversiones a captar es de US$180 millones.

“A nivel de idea”, como consta en documentos oficiales, la Anadie considera una línea de tren de carga de Tecún Umán, San Marcos, a Puerto Quetzal, Escuintla; un ducto de gas natural entre ambos puntos, una autopista de peaje que vaya de la cabecera escuintleca hasta Puerto Quetzal y el llamado “libramiento y movilidad urbana” en Antigua Guatemala, Sacatepéquez. Estos cuatro últimos proyectos atraerían inversiones conjuntas por US$690 millones, pero se desconocen mayores datos.

Una síntesis del proceso es la siguiente: estudios de factibilidad (un semestre), precalificación de inversionistas (un semestre), aprobación de lista de precalificados (un trimestre), aprobación de bases de licitación y del contrato de alianza público-privada (un trimestre), apertura de licitación (un trimestre) presentación de ofertas (un trimestre), aprobación por el Congreso de la República (un trimestre), construcción de la obra (entre uno y cuatro años) e inicio de operaciones.

La fiscalización que ha faltado

Entre quienes se dedican al análisis sociopolítico existen dudas sobre la eficacia de la Anadie. Claudia García, de la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (Asies), sostiene que esa percepción negativa es provocada por la falta de suficientes datos públicos sobre la labor de la oficina encargada de promover las alianzas público-privadas.

A decir suyo salvo un seminario de cuatro horas el 8 de diciembre de 2015, no ha habido divulgación sobre los megaproyectos. A esa actividad acudieron alrededor de 250 personas y a la mayoría le pareció novedoso el tema y hasta sorprendente que existiera una ley al respecto. “El portal de la Anadie debería facilitar la información completa de los estudios realizados para evaluar la viabilidad de los proyectos”, recomienda, pero eso no ha ocurrido hasta ahora.

A las críticas se suma Isaías Martínez, presidente de la Asociación Nacional de Municipalidades (ANAM) hasta el 30 de enero. “Creemos que los megaproyectos van a generar fuentes de empleo, reactivación económica y mejorarán la competitividad del país, pero para evitar conflictividad deberían ser socializados con líderes comunitarios y las autoridades municipales, lo cual no ha ocurrido hasta ahora”, dice el alcalde de San Diego, Zacapa.

De similar criterio es Edgar Balsells Conde, del Instituto de Problemas Nacionales de la Universidad de San Carlos de Guatemala (Ipnusac) y quien sirvió como ministro de Finanzas durante el gobierno de Colom en relevo de Juan Alberto Fuentes Knight. Balsells sostiene que “la lógica de la Anadie y de su Consejo Nacional es corporativa” y empresarial, más que social. Y aboga por transformarla para incluir los criterios de otras instancias públicas, como la ANAM.

Reflectores fiscalizadores

En los poco más de tres años de trabajo de la Anadie, la fiscalización a su labor de parte del Congreso ha sido poco menos que inexistente. Pero hay parlamentarios interesados en variar esa dinámica, como Álvaro Velásquez (Convergencia), Amílcar Pop (Winaq), Nineth Montenegro (Encuentro por Guatemala), Ovidio Monzón (Todos) y Carlos Barreda (UNE).

Velásquez ofrece revisar los proyectos que lleva en marcha la Anadie y procurar la participación de las municipalidades antes de que lleguen al Legislativo para ser ratificados. Más radical es Pop: “En tanto no se mejoren los procesos y se subsanen las debilidades de la ley, los diputados no tendríamos que aprobar nada”. A su juicio, las deficiencias son de origen, pues se limitó a pocos sectores decidir qué megaproyectos son importantes, se privilegia a la agroexportación y podría haber protestas debido a que no se ha consultado a las poblaciones.

Por su lado, Monzón propone que algunas comisiones parlamentarias, incluida la de Probidad, revisen el trabajo de la Anadie y emitan un informe, pues hasta ahora le parece deficiente la rendición de cuentas al respecto. Montenegro piensa parecido y promete analizar la forma en que se ha ejecutado los Q37 millones asignados a esa agencia en tres años: Q9 millones para 2013, Q14 millones para 2014 y la misma cantidad para 2015. Más de la mitad se va en estudios y el resto para pagar a 20 empleados fijos de la oficina, más alquileres y servicios, explica la directora en funciones de la Anadie. Además, puntualiza que, debido a contenciones de gasto, en 2015 ejecutaron el 44 por ciento del presupuesto.

“Se tiene la percepción de que vamos muy lento y que los estudios son onerosos. En otros países los procesos para adjudicar una obra duran hasta cuatro años y cuestan hasta US$1.5 millones”, dice.

En suma, los reflectores se han encendido y se enfocan en la oficina pública y en el sistema que hasta ahora no ha logrado concretar ni una alianza público-privada. Quizá la llegada de Julio Héctor Estrada al Ministerio de Finanzas Pública agilice los procesos, entrampados el año pasado por la crisis política que llevó a la renuncia del presidente Otto Pérez Molina. Estrada, como exdirector de la Anadie, conoce mejor que nadie el tema, y ahora es el rector del proceso.