“Los partidos de izquierda pidieron dejar fuera de las alianzas público privadas a los proyectos de salud y educación”

¿Por qué se impulsó, en su momento, una ley para desarrollar Alianzas Público Privadas?

La principal razón detrás fue buscarle una solución a la recurrente crisis financiera del Estado. Al principio de la década de los 2000, cuando empezó a discutirse la posibilidad de impulsar esta ley, los niveles de inversión pública caían de forma estrepitosa. Tampoco había capacidad para gestionar o administrar de manera eficiente. Aunque eso no ha cambiado. En esa época en Latinoamérica se daba un boom de alianzas público privadas y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) me invitó a una visita de trabajo a Chile para identificar cómo este mecanismo podía contribuir con el desarrollo de inversión pública. Así es como surge la primera propuesta.

Una ley de primera generación.

Sí, la que impulsamos en esos años se enfoca sobre todo en buscar inversión. Guatemala está, hoy, a años luz de la tercera, cuarta y quinta generación de modelos de APP que, en la actualidad, enfatizan más en modelos administrativos y de gestión.

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¿Cómo se desarrolló el proceso de redacción de la ley?

La primera propuesta presentada al Congreso de la República, y que yo retomé como diputado, fue elaborada por la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (Segeplan) durante la administración de Alfonso Portillo, pero no recibió ningún tipo de apoyo político. Al llegar al poder Oscar Berger, se hizo una segunda propuesta pero ésta tampoco fue aceptada. En ese entonces yo fungía como Presidente de la Comisión de Economía del Congreso y encabecé los esfuerzos para que se superaran los obstáculos que enfrentaba su aprobación.

¿Cuáles eran los argumentos que se esgrimían en el Organismo Legislativo para oponerse a esta ley?

Como ocurre en este país con muchos temas novedosos, éste se ideologizó. Los actores se atrincheraron y la batalla se tornó doctrinaria sin que se estudiaran los beneficios potenciales de la legislación que se pretendía discutir. Recordemos que el gobierno de Berger fue señalado todo el tiempo como afín al sector empresarial. Le tildaban de ser una versión similar, sin ser tan buena, del gobierno de Álvaro Arzú. Todo ello permeó la discusión. Sin embargo, se continuaba con el trabajo técnico dentro de la Comisión de Economía para explicar cuáles eran las características técnicas de una APP. En ese entonces, como ocurre a la fecha, se le confundía con la figura de concesión.

También se le equipara con la figura de privatización.

Todo el tiempo. Por ello es importante reconocer la responsabilidad que tenemos las personas que en el Estado hemos estado a favor de esta figura. No hemos educado lo suficiente como para que se comprenda cuáles son las diferencias que existen entre una APP y una concesión. No son lo mismo. La APP es más compleja y conlleva responsabilidades que no se ven un simple otorgamiento de un contrato para llevar a cabo obra pública.

A pesar de ello, la ley se aprobó en 2010.

Sí, a pesar del gobierno de Álvaro Colom. Digo que fue “a pesar de” porque en ese momento se enfrentó la oposición frontal del Ministerio de Finanzas de Juan Alberto Fuentes Knight, Carlos Barreda y Ricardo Barrientos.

¿Por qué no apoyaban esta figura?

Por dos razones: no estaban de acuerdo con que la rectoría de las APP saliera del ámbito del Ministerio de Finanzas y se oponían a que se reconociesen estos contratos como deuda pública. Ambos obstáculos se superaron, pero fue en medio de estas discusiones cuando surgió una nueva desavenencia: que se incorporan proyectos de salud y educación a las alianzas público privadas.

El primer considerando de esta normativa establece que existen “necesidades urgentes en materia de acceso a la salud, educación e infraestructura”, pero el cuerpo de la ley deja fuera, de tajo, la posibilidad de desarrollar proyectos vinculados con las primeras dos.

Sí. Los deja fuera desde el primer artículo, en donde se establece que la ley se limita a “celebración y ejecución de contratos de alianza para el desarrollo de infraestructura económica”. Los considerandos llevaban una lógica, pero ésta se rompió cuando se llevó a cabo la aprobación por artículos en el Congreso. La izquierda, con el apoyo de la UNE, hizo esta modificación a última hora.

¿Qué se argumentó?

Que incluirlas abría la puertas a la privatización de la salud y de la educación. Como ha pasado en muchas oportunidades, muchos diputados nunca leyeron la ley y, por ende, no la entendieron. Para su redacción contamos con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y con un equipo técnico de cinco profesionales que sacaron adelante el trabajo de carpintería, pero no fue suficiente para evitar enmiendas de curul de último momento. Y, como para aprobarla se necesitaba de 105 votos, quedó fuera todo lo vinculado a salud y educación. Esa era la condición para darle el visto bueno: quitar ese párrafo.

Quienes apoyaban la ley cuándo ésta contemplaba proyectos de salud y educación, ¿consideraban que cumpliría su función aunque éstos quedaran fuera?

Sabíamos que no, pero éramos los menos. Teníamos claro que era importante incluir salud y educación. Pero Roberto Alejos, quien era el Presidente del Congreso, en lugar de ayudar, obstruyó la aprobación final y facilitó que se dejaran fuera estos temas.

El dejarlos fuera hace que hoy se asegure que esta ley se redactó con el fin de apoyar únicamente megaproyectos y solo sirve para hacer negocios.

Por supuesto. Es una conclusión a la que cualquiera puede llegar. Pero insisto: los partidos de izquierda pidieron dejar fuera de las alianzas público privadas a los proyectos de salud y educación por medio de una enmienda de curul. Seguían instrucciones de la UNE y el presidente Alejos apoyó estos esfuerzos. El FRG también se opuso en este momento por medio del diputado Leonel Soto Arango.

Ahora bien, ¿qué hacer ahora? ¿Puede la Ley de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica promover proyectos tendientes hacia el desarrollo?

Seis años después de haberse aprobado esta normativa no se ha sacado adelante ni un solo proyecto. Esto lleva a concluir que la ley está desfasada. Así de sencillo. Como aún no contamos con una experiencia concreta de proyectos de APP de primera generación, concebidos como grandes y económicamente rentables, la gente no puede apreciar los beneficios que pueden llegar a tener. Mientras tanto, el resto del mundo ya va por las APP de quinta y sexta generación. Por eso se hace necesaria una revisión de todo el contenido de la ley, y lo primero que hay que hacer es eliminar el párrafo que saca a la educación y a la salud de la jugada. La precariedad del Estado sigue y continuará por muchísimos años.

¿Qué podría hacerse, en salud, con una alianza público privada? ¿Dónde estarían los beneficios para la población?

Desde hace 50 años en este país no se han hecho inversiones fuertes en Salud. Un caso patético es el del hospital de Villa Nueva, terminado en un 90 por ciento, que se construyó en 45 meses y el Ministerio de Salud no ha podido recibir porque no se cuentan con los Q500 millones necesarios para poder operarlo.

Si en salud una alianza público privada podría contribuir con la construcción y administración de hospitales, ¿qué puede hacerse en el rubro educación?

Tengo la convicción personal de que deberíamos no solo construir escuelas utilizando esta figura sino también administrarlas. Pero estoy consciente de que esto suena a privatización y podrían surgir de nuevo controversias. Así que podríamos empezar con limitar la ley a permitir la construcción de infraestructura en educación y salud.

La ley deja en manos del Congreso la aprobación definitiva de todos los contratos que se suscriban. Este aspecto no ha estado alejado de críticas. ¿Por qué es responsabilidad del Legislativo dar este visto bueno y no del Ejecutivo?

La razón detrás de darle al Congreso la última autorización para aprobar el contrato, sin tener el Legislativo potestad para modificar las cláusulas de lo acordado, es darle certeza al inversionista privado. Las alianzas público privadas son convenios de entre 20 y 30 años plazo y pretendíamos atajar la mala costumbre de cambiar las reglas del juego cada cuatro o cinco años. Eso no puede ocurrir con proyectos de este tipo.

Pero el Congreso no se ha distinguido por ser eficiente. Se teme que estas aprobaciones, cuándo empiecen a darse, puedan quedarse en la cola y dañar los intereses de los proyectos que podrían desarrollarse en los próximos años.

Por supuesto. Pero insisto: han pasado seis años desde que se aprobó la ley. El deterioro del Legislativo se ha acentuado en los últimos tiempos. Creería que podría volver a discutirse este tema, y que sea el Ejecutivo el encargado de darle el aval al inversionista para evitar estos eventuales retrasos. Estaría dispuesto a debatir este punto.

El Consejo Nacional de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura (CONADIE), el ente encargado de evaluar y aprobar cualquier proyecto de alianza, está integrado por los Ministerios de Finanzas; Economía; Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda y Energía y Minas; la Segeplan, el Programa Nacional de Competitividad, el CACIF y la Cámara de la Construcción. Nadie representa a los gobiernos locales. ¿Por qué?

La explicación es sencilla: volvemos a la ideologización. En ese momento, como Mariano Rayo era el impulsor y mi nombre es sinónimo de Álvaro Arzú, se les dejó fuera. No hubo una razón técnica detrás.

¿Pero se discutió en algún momento que la ANAM o el INFOM formaran parte de la CONADIE?

No se habló de una entidad en específico, pero sí de la municipalidades. La discusión de quién podía ser el ente representativo de las comunas se abortó de tajo porque se temía que esta la ley estuviera dedicada a Álvaro Arzú, para favorecer a la municipalidad capitalina. Y de esta manera se dejaron fuera a las otras 332 municipalidades que había en ese momento. Hasta ahí llegó el alcance de algunos detractores.

¿Qué papel pueden desarrollar, hoy, las ONG? La ley no contempla su participación pero algunos expertos opinan que pueden ser útiles en proyectos de alianza público privadas para el desarrollo.

A las ONG se les dejó fuera porque en el momento en que discutía esta ley también se debatía la continuidad del PRONADE (Programa Nacional de Autogestión Educativa), y, como se decía que éste implicaba privatizar la educación se restringió cualquier participación de otros grupos en el modelo de alianza público privadas. Por eso se las sacó. ¿Quién botó este modelo? El gobierno de Álvaro Colom. No se le permitió seguir prestando servicios.

¿Habría que involucrarlas?

Si, pero es preciso, primero, evitar que vuelvan a ocurrir los casos de corrupción que se dieron con las ONG que construyen obra gris. Es muy importante imponer mayores controles para que este modelo no se prostituya, como ya sucedió cuando los diputados emplearon la figura para hacer de las suyas.

Con el listado geográfico de obras.

Así es. Al modificar la ley e incluirse a la ONG deben imponerse controles estrictos para que estos desmanes no vuelvan a ocurrir. Pero no debe descartarse su participación.

La ley deja fuera toda iniciativa que no sea solicitada siguiendo los pasos formales. ¿Por qué? Muchas entidades ni siquiera conocen que tienen esta alternativa.

Es cierto. La ley no se conoce lo suficiente. Se decidió que sólo se tramitarían solicitudes formales porque el Ministerio de Finanzas quería mantener la rectoría de los proyectos y al final, tanto la Anadie como la Conadie funcionan únicamente como gestores. De nuevo prevaleció un criterio más ideológico que técnico.

¿Cómo se refleja este aspecto?

En la forma de hacer las cosas. Hoy, una municipalidad, si lo desea puede presentar un proyecto a la Anadie. Pero le entrega la gestión del mismo a esta entidad y la comuna queda fuera. No hay posibilidades, hoy por hoy, que un privado pueda solicitar un proyecto, por muy beneficioso que pueda ser para su comunidad.

Pero las comunas no saben ni siquiera que podrían presentar proyectos.

A la Anadie se le asignó un presupuesto para que trabajara por tres años porque se asumía que 36 meses de maduración era suficiente. Hoy tiene que luchar para que le asignen recursos mínimos. No tiene para promoción ni para preinversión, un elemento sustantivo del éxito de un proyecto público privado.

Para hacer estudios de prefactibilidad.

Así es. Y estos son carísimos. Sin embargo aquí prevalece la idea de que una preinversión es un gasto, porque hasta los empresarios están acostumbrados a hacer las cosas siempre de la misma manera. Intentar convencerles de que es importante gestionar recursos es muy complicado. En este país ni siquiera existe banca de inversión.

¿A qué pueda deberse?

Los banqueros guatemaltecos apoyan el tema. La mentalidad prevaleciente es que las cosas han sido siempre igual y no hay por qué cambiar. Pero en el caso de una alianza público privada los riesgos tienen que asumirse. No podemos seguir pensando bajo el modelo de que “se hagan y me pagás”. Público-privado implica que se asumen contingencias de principio a fin. Sin embargo parece más sencillo seguir apoyando figuras como licitación que solo implican préstamos y pagos.

O utilizar las concesiones.

En efecto. Nadie asume riesgos. Aquí no hay banca de inversión, entendida como aquella que apoya el desarrollo de proyectos que puedan tener riesgos altos., salvo algunos experimentos que hace Corporación de Occidente, quienes están desarrollando proyectos de riesgo compartido. El Banco Industrial no se involucra. Es la entidad financiera más grande de Guatemala y no contempla esta figura. La ANADIE intentó constituir un fideicomiso con ocho bancos para contar con un fondo de inversión. No se en qué paró el asunto.

Por ende a las empresas guatemaltecas se les dificulta involucrarse en los proyectos que ya están incluidas en el portafolio de proyectos de la ANADIE.

Por supuesto.

Este portafolio cuenta con nueve proyectos. El que estaría ya en la fase de licitación definitiva es el Centro Administrativo del Estado, complejo de oficinas para entidades gubernamentales. ¿Qué opina de esta selección?

Nunca debió haber sido el primer proyecto.

Ha despertado críticas.

Sí, de urbanistas que no entienden el concepto. Pero esas no son las razones de porque no estoy de acuerdo con que el CAE sea el proyecto inaugural que se impulsa. El primero tuvo que haber sido uno pequeño, que demostrara el éxito y el impacto que pueda tener en la población una alianza público-privada.

¿Cuál hubiese podido ser un proyecto inicial estrella?

Se me ocurre algo así como un túnel de cuatro vías que nos permitiera trasladarnos desde el kilómetro 6.5 de la Carretera a El Salvador, por donde está la AID, y salir, vía express, delante de Mixco. Un proyecto que estaría listo en tres años, no en 20. Son únicamente 11 kilómetros lineales, cualquiera podría atravesar la ciudad en 20 minutos, pagando un peaje razonable de entre Q15 y Q20. Este es el tipo de proyectos, relativamente pequeños, con beneficios inmediatos y que demuestran sin mayor explicación los beneficios que puede tener la constitución de una alianza público-privada.

Ahora bien, ¿cómo desarrollar proyectos de alianza público privada que puedan impactar directamente en el desarrollo de comunidades locales? ¿Podría hacerse mediante otros mecanismos como la Alianza para la Prosperidad que impulsa el gobierno de Estados Unidos o cooperación internacional de otra índole?

Para que un proyecto de alianza público privada contribuya con el desarrollo debería de contarse con la potestad de que se involucren en la construcción de escuelas u hospitales, precisamente lo que se quedó fuera de la normativa actual. La cooperación internacional podría involucrarse, pero la ley debería de permitirlo.

¿Qué hay de centros de reclusión?

También se quedaron fuera del concepto de proyectos de infraestructura económica y tendrían que incluirse. El Estado ha demostrado total incapacidad en construir centros penitenciarios que cumplan con sus funciones de manera adecuada. Basta ver el ejemplo de Fraijanes II. Un fracaso absoluto. Incluso hay presos por esta causa. Deberían de incluirse. Y también proyectos vinculados con el agua.

Que también quedaron fuera.

Sí. Pero en una interpretación extensiva de la ley podrían desarrollarse proyectos de agua. Lo que no se permite es construir chorritos para el consumo. Pueden, por ejemplo, construirse plantas de tratamiento. Eso sí, lo repito: la interpretación que debe hacerse es muy amplia, porque no quedó del todo explícito que puedan trabajarse.

El riesgo político de involucrarse con temas de agua es alto.

Por supuesto. Es muy complicado involucrarse porque en este país ni siquiera contamos con una ley de Aguas. Como este es un bien que se considera libre, de uso común y casi de propiedad privada, en el que el Estado no debe meterse, nadie apoya esta normativa.

Los proyectos actuales, en la cartera de la Anadie, son todos urbanos o localizados en pasos fronterizos, como Tecún Umán. Ninguno tiene contemplado su campo de acción en áreas geográficas rurales en donde la inversión se haría urgente.

Esto obedece de nuevo, a la falta de preinversión. La ley dice claramente que debe privilegiarse a las zonas de mayor pobreza. La redacción de esta parte es alambicada, eso sí. Fue una fumada de mimbre hecha en enmienda de curul para que la izquierda votara a favor.

Sin embargo no hay nada de eso.

No, porque la ANADIE se ha pasado por el Arco del Triunfo ese párrafo que dice que la creación, construcción y desarrollo de infraestructura deberá privilegiar las “regiones de menor desarrollo relativo del país”. Si se fuese estricto con lo que se establece en la ley, no deberíamos de estar hablando ni de Centros Administrativos del Estado ni de terminal terrestre en Tecún Umán o similares. Pero como la redacción es, como repito, alambicada, puede hacerse lo que se está haciendo.

Que parecieran ser proyectos que puedan atraer la atención de inversionistas extranjeros.

Dentro de las diez reglas de oro de las APP, una de las primeras es iniciar con proyectos exitosos, entendidos éstos como comprensibles y beneficiosos para la población.

¿Debe mejorarse la transparencia en la manera en que, hasta ahora, se han desarrollado los proyectos que impulsa la ANADIE?

Todo es perfectible. Creo que en este momento la transparencia está garantizada pero con los nuevos conceptos de rendición de cuentas y nueva legislación podrán hacerse mejor las cosas.

¿Cómo mejorar la generación de empleo por medio de APP?

La pregunta es improcedente. Una APP proporciona oportunidades de empleo, pero no puede mejorar la generación del mismo.

Estas oportunidades de empleo serían temporales.

No necesariamente. Si la APP que se ponga en marcha incluye aspectos de gestión y de administración hablamos de personal especializado y mano de obra calificada para largo plazo. En la primera fase, como la de construcción, sí puede haber espacio para obreros y peones.

¿De qué cambios se precisa para que las APP puedan fomentar el desarrollo en este país?

Antes de cambiar nada lo importante es tener un compromiso político fuerte para desarrollar lo que ya está. En otras palabras: empezar a demostrar que la ley funciona. Hablar de modificaciones en este momento implicaría perder todo lo que ha avanzado en los últimos cuatro años. No se pueden abortar estos procesos. Hay que sacar uno lo antes posible. No se si el CAE, el tren ligero o el puerto logístico de Tecún Umán. El reto inicial es demostrar que el concepto funciona. De forma paralela podrían gestionarse las reformas a la ley de tal manera que se eliminen las restricciones impuestas a proyectos de salud, educación y agua; incorporar la posibilidad de desarrollar proyectos no solicitados para que comunas y privados puedan participar y fortalecer la preinversión.

Pero muchas comunas no se han distinguido por el uso transparente y adecuado de sus recursos.

Antes de ocupar este puesto (Mariano Rayo era, en el momento de esta entrevista, Ministro de Salud en el gobierno de Alejandro Maldonado Aguirre) estaba en el proceso de desarrollar una normativa municipal para APP, porque no existe en la ley general. Ello podría servir como punto de partida para que las comunas desarrollen estos proyectos.

¿Sin que estos sean de grandes dimensiones?

Sí, pensando en proyectos pequeños. Y que todo proyecto intramunicipal siga rigiéndose por la ley general.

¿Proyectos de mancomunidades?

No necesariamente debería de utilizarse esta figura. Pueden ser proyectos en los que se pongan de acuerdo dos comunidades.

¿Qué retos considera usted que tiene que enfrentar el gobierno de Jimmy Morales en este tema?

Primero, que quienes integren la CONADIE estén comprometidos con las APP. Segundo que a la ANADIE llegue una persona que domine el concepto y no detenga, sino impulse lo que ya está adelantado. Este año deberíamos de concluir y arrancar proyectos. No es posible que Tecún Umán haya estado detenido más de ocho meses porque no se tenía un aval de la SAT. El próximo año tendríamos que tener una nueva normativa y seguir impulsando este tema.