“No somos condescendientes con el sector empresarial, sino que favorecemos la economía de mercado”

Rubén Morales Monroy dirige el Ministerio de Economía por segunda ocasión en menos de una década. Lo hizo durante el gobierno de Álvaro Colom, y lo hace ahora en el de Jimmy Morales. En la primera ocasión tuvo a su cargo la negociación del Acuerdo de Libre Asociación con la Unión Europea (UE), y ahora, tras mostrar interés por los salarios mínimos diferenciados, le corresponde impulsar la aprobación de la Ley de Competencia, para honrar uno de los compromisos adquiridos por el Estado de Guatemala en ese acuerdo. Hasta el momento se desconoce cuáles serían las consecuencias, si no se aprobara. Morales también se ha desempeñado como Director Ejecutivo del Programa Nacional de Competitividad (Pronacom) y director de la División del Sector Servicios en la Asociación Guatemalteca de Exportadores (Agexport), ambas posiciones estratégicas del sector privado guatemalteco.

En esta entrevista, Morales Monroy explica la posición del gobierno respecto a la Ley de Competencia, iniciativa de la que se atribuye la autoría junto a un grupo de funcionarios y asesores de su despacho afines al sector empresarial, detalla los alcances de la propuesta y destaca su interés por “la eficiencia económica” más que por la legislación de normas que promueven y defienda la competencia y el libre mercado.

¿Por qué una Ley de Competencia es importante para la economía del país?

Pretendemos que esta ley apoye y apuntale la eficiencia económica de Guatemala. Aunque tiene elementos relacionados a prácticas restrictivas o anticompetitivas, el objetivo que estamos planteando es que esta ley permita promover la competencia para impulsar la eficiencia económica. Algunos la critican, pero para nosotros lo relevante es la eficiencia económica.

Los defensores de la economía de libre mercado argumentan que este tipo de leyes no dinamizan la economía, sino que la limitan.

El mercado debe tener apertura y libertad pero eventualmente se necesita de la intervención del Estado en algunas cosas. Es importante contar con una entidad que supervise y monitoree las prácticas de los agentes económicos en general, incluyendo las del Estado, para evitar que una decisión particular del Estado afecte la eficiencia económica del país.

¿Quiénes redactaron la iniciativa de ley 5074, que usted presentó al Congreso?

En una parte estuve yo, los viceministros Enrique Lacs y Giovanni Verbena, el asesor del despacho Carlos Gandini, Carmen Urízar, y el director de Competencia, Álvaro Fernández.

Según los expertos, la iniciativa de ley es ambigua porque no desarrolla ni tipifica las prácticas que obstaculizan la libre competencia.

Es la opinión de los expertos. Nosotros estamos conscientes de que es perfectible.

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Un grupo de expertos contratados por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) desarrolló una propuesta más detallada, que ustedes rechazaron.

Tenía más de 400 artículos. A esa le quitamos algunas cosas y le agregamos otras. La que entregamos a la Comisión de Economía (del Congreso) tiene 148 artículos, no es reglamentaria. Tiene lo necesario.

¿Por qué descartaron esa iniciativa, si era mucho más completa?

Porque tenía mucha reglamentación. Algunas propuestas de artículos, en nuestra opinión, se excedían en muchas de sus pretensiones para promover la competencia. Pretendía modificar muchas leyes. Por eso trabajamos una más acorde con lo que nosotros creemos que necesita el país. Por ejemplo, en lo relacionado con las fusiones (de empresas), en la propuesta que entregamos al Congreso, no las prohibimos ni las sujetamos a autorización previa, porque la concentración por sí misma no es una práctica restrictiva. Establecimos que la concentración fuera notificada a la autoridad de competencia, y la autoridad se reserva el derecho de investigar en cualquier momento los resultados de esa concentración. Ese tipo de enmiendas fueron las que hicimos, y le agregamos la eficiencia económica como nuestro principal objetivo.

Y dejaron fuera todo lo relacionado con la defensa de los derechos de los consumidores, y redujeron las sanciones a las prácticas restrictivas…

Lo que proponemos es lo que consideramos que es lo que necesita el país.

¿El país o algunos grupos específicos del sector empresarial?

Cuando uno ve la realidad económica del país se da cuenta de que hay muchas cosas que mejorar. Hay sectores que han tenido grandes avances, como el financiero, telecomunicaciones, energía eléctrica, pero otros, como infraestructura, no lo han logrado. Tenemos tres acuerdos comerciales que nos abren mercado en 40 países, pero nosotros también se los abrimos a ellos. En Guatemala se importa y se exporta de todo, no hay ninguna limitación a la inversión extranjera, tenemos libertad de precios. En nuestra opinión, Guatemala no necesita algo que sea extremadamente regulatorio y sancionatorio, sino un promotor de la eficiencia económica, de la libre competencia. En función de eso, quitamos y pusimos.

¿Favoreciendo sectores económicos, industria específicas?

La ley no favorece a ninguna actividad productiva en particular, sino que investiga y sanciona a quienes realicen prácticas restrictivas. No es una ley que promueva o limite actividad económica alguna, sino que vigila que no haya prácticas restrictivas. Por ejemplo, hay empresas pequeñas o medianas que limitan la distribución de un producto por medio de contratos de exclusividad, y no me refiero a los productos de pollo, cemento o azúcar. Me refiero a las empresas medianas que hacen esas prácticas, pero que por no ser evidentes nadie dice nada. Con esa ley, quien realice esa práctica restrictiva deberá ser investigado y sancionado por la ley.

Hay sectores importantes de la economía que quedarían fuera de lo establecido en la ley: telecomunicaciones, hidrocarburos, energía eléctrica y financias, bajo el argumento de que ya cuentan con leyes específicas que regulan su mercado. ¿Acaso no es eso ser condescendientes con esos sectores?

No. En la ley no se específica que uno u otro sector queden excluidos.

Pero tampoco modifican las leyes específicas de esos sectores, para asegurar que no queden excluidos…

Las autoridades específicas tienen que coordinar con la autoridad de competencia. Por ejemplo, la Comisión de Energía Eléctrica, entre sus facultades también está parte del tema de la competencia.

Las leyes específicas de estos sectores no contemplan las prácticas restrictivas.

Si hay necesidad de que la Ley de Competencia fortalezca lo relacionado con las prácticas restrictivas, tendrá que trabajarse. Pero nuestro primer planteamiento es que se coordine con los sectores que sea necesario, para evitar colisiones con otras leyes para esos sectores.

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¿Por qué no dejarlo claro de una vez: que en la Ley de Competencia se reforme lo que sea necesario de las leyes específicas de cada sector, como lo establecía la propuesta del BID?

Porque no lo consideramos necesario. Nuestra opinión es que se debe coordinar con la autoridad actual, que modificar las leyes y quitarle autoridad a la institucionalidad actual y que la tome la autoridad de competencia. Si se necesita fortalecer, pues se fortalece. No queremos favorecer ni perjudicar a ningún sector. Nuestro planteamiento es fortalecer a las autoridades que ya tienen facultades, y, donde no hay, que aplique la Ley de Competencia.

Lo que no se ha comentado es que la entidad también tiene facultades para revisar u opinar sobre medidas económicas que emita el Estado. Si una autoridad del Estado emite una medida, le debe consultar a la autoridad de competencia, y su resolución, aunque no es vinculante, porque no es superior al Ministerio de Economía, deberá advierte que se está restringiendo la economía.

¿Por qué crear una Superintendencia de Competencia para que se encargue de la investigación y sanción de los casos, y no unos Tribunales de Competencia, con funciones judiciales, como funciona en otros países con mayor avance en la promoción de la competencia?

Es cosa de modalidades. En cada país funciona de forma diferente. Lo que proponemos es que el Superintendente investigue y que sea el Directorio de la Superintendencia el encargado de sancionar.

La propuesta de Ley de Competencia y la Política de Competencia del Estado, que elaboraron los consultores contratados por el BID, tuvo un costo de US$91 mil, los cuales deberá asumir el Estado. Al desechar esas propuestas se están desperdiciando esos recursos…

Esa contratación no fue mi decisión, aunque sí fue una contratación del Estado. No se pierde en su totalidad porque tomamos mucho de esa iniciativa. La Política no se ha desechado como tal. Por los tiempos cortos preferimos entrarle primero a la ley antes que a la política, aunque lógicamente primero debimos aprobar la política y después la ley. El hecho de que se haya pagado esa cantidad, no nos obliga a adoptarlo al cien por cien. Tomamos lo que conviene al país.

¿En qué beneficiará esta ley a los consumidores?

Ahora buscamos la eficiencia económica. La parte de la protección al consumidor lo trabajaremos con otra ley.

Pero lo que se establece en la Ley de Competencia afectará a los consumidores. Por ejemplo, si las principales farmacéuticas del país se fusionan, podrán fijar los precios.

La ley no favorece las fusiones: no las promueve, no las incentiva. Lo que la ley establece es que las empresas que se fusionen, si se portan mal, serán investigadas y sancionadas. No es el hecho de fusionarse o ser grandes o de tener una posición importante del mercado, sino si incurren en prácticas restrictivas.

Si la Superintendencia de Competencia determina que no es ilegal fijar los precios de las medicinas, ¿qué opción le queda a quienes no tengan para pagar esos precios?

Eso es llevar al extremo los supuestos. Si se fusionan las cadenas de farmacias, que lo hagan. Si incurren en una práctica restrictiva, los consumidores podrán denunciar la práctica restrictiva que les afecte, y la Superintendencia de Competencia tendrá que investigar y determinar si eso es así. La ley que defienda al consumidor deberá ser congruente con la Ley de Competencia. Son dos marcos jurídicos que tienen que ir de la mano.

¿Por qué la iniciativa que presentó el Mineco, no incluye ni desarrolla —y por lo tanto ni tipifica ni sanciona— conceptos como el monopolio, el oligopolio, el cartel, la colusión o el monopsonio, que son prácticas que restringen la competencia?

Lo que se sanciona es la práctica anticompetitiva. Por ejemplo, si hablamos de Seguro Social, en el país solo hay uno, una única institución que ofrece eso servicios. Lo que la ley hace es investigar si esa institución realiza prácticas anticompetitivas, y de ser así se le sanciona. Pero no se pueden prohibir los proveedores únicos. No es incorrecto que solo haya un proveedor de un determinado producto o servicio. Cualquiera puede venir, invertir y ofrecer el mismo producto o servicio. Lo importante no es si son uno o cien, lo importante es que esos cien no incurran en prácticas restrictivas. Por otra parte, la autoridad puede investigar de oficio.

Respecto a las sanciones, da la impresión de que las que se establecen en la iniciativa de ley son bajas en comparación con los beneficios de violarla.

Partimos de ciertos umbrales. Habrá quien incluya las multas en sus costos, y si es negocio lo hagan. Es complejo pretender eliminar estas prácticas mediante multas. Fijar multas confiscatorias tampoco es conveniente. Estamos empezando. Sabemos que no es perfecto, pero en la práctica puede ir modificándose, como se ha hecho en otros países. No es que empecemos con temor. Esto es una discusión. Sabemos que no será intocable en el proceso de aprobación en el Congreso.