Tarjetas para alimentos: ensayo y error de un programa social

El picop gris oscuro se zarandea en cada curva y levanta una nube de polvo con cada giro. En las bajadas, el vehículo se dispara. En las subidas, remolonea y le pide primera a Ginobé García, el conductor, que espera a que el motor reaccione. El crujido de las llantas al tornear la gravilla del suelo marca el ritmo de un viaje de regreso de más de una hora desde la cabecera municipal de Chuarrancho.

Sobre la palangana, sentadas en los laterales, siete mujeres mantienen el equilibrio con dificultad, mientras se cubren la cara con toallas y pañuelos, para evitar llenarse los pulmones de tierra. Unas aprietan las manos sobre la baranda y en cada parada la sueltan unos segundos, agitan los dedos para desentumecerlos y vuelven a la posición. Otras, se abrazan a las bolsas que, de nuevo, como en años anteriores, se zarandean en el centro de la palangana, llenas de alimentos que tendrán que estirar para todo el mes.

El vehículo se detiene en la aldea Los Olotes, y Ginobé ayuda a las mujeres a bajar sus bultos, después de cobrar Q40 a cada una —Q20 ida, Q20 vuelta— por un viaje que se hizo durante la anterior administración para recoger la Bolsa Segura, y que se repite ahora, con las tarjetas de débito que Jimmy Morales llevaba meses anunciando.

El gobierno del Frente de Convergencia Nacional (FCN) empieza con paso tímido la ejecución del que se presenta como su programa social insignia, que correrá paralelo a los demás planes creados durante el mandato del partido de la Unidad Nacional de la Esperanza (UNE) y a los que dio continuidad el Partido Patriota (PP), con distinto nombre y cambios de beneficiarios, a excepción de la bolsa: las transferencias condicionadas en salud y educación –de las que todavía no se hicieron las entregas de este año—,    y las becas artesano y de educación, que según el Ministerio de Desarrollo Social (Mides), siguen entregándose. La bolsa segura ha sido tímidamente sustituida por las nuevas tarjetas de débito.

La “bendición” de las tarjetas

El presidente Morales, el personal del Mides y de la municipalidad de Chuarrancho se deshacen en elogios cuando se les menciona el programa de tarjetas de débito que comenzó a entregarse el 16 de junio pasado, y que estas semanas también llegó a San Raymundo y San Juan Sacatepéquez.

“Es una bendición”, asegura Gloria Hernández, coordinadora de la oficina municipal de la mujer y obras sociales de la comuna de Chuarrancho, juntando sus manos en un sonoro aplauso. La municipalidad en la que trabaja está gestionada por Pablo Tocay Gómez, del partido Libertad Democrática Renovada (Lider), uno de los ediles que, según asegura Hernández, apoyó a Jimmy Morales en la campaña electoral para su elección en la segunda vuelta.

De camino a la aldea de Los Olotes, la funcionaria recita de memoria un discurso sobre los beneficios de las tarjetas, y explica que ella es la encargada de avisar a las familias cuando el Mides realiza los pagos a través del Banco de Desarrollo Rural (Banrural).

La primera entrega, de Q250 por familia, se realizó a 524 beneficiarios, a mediados de junio. La segunda, llegó en la segunda semana de julio. Según José Guillermo Moreno Cordón, ministro de Desarrollo Social, con las entregas de la semana pasada se llegó a 2,018 personas en Chuarrancho, a 641 en San Raymundo, y a 242 en San Juan Sacatepéquez. El propósito del Mides es alcanzar la cifra de 14 mil, incluyendo en el listado a San Pedro Sacatepéquez y algunos asentamientos de la capital.

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Doce días después de que el gobierno del FCN-Nación tomara posesión, Moreno Cordón y José Mauricio Humberto Rodríguez Wever, viceministro administrativo financiero, anunciaron en conferencia de prensa la eliminación del programa de Bolsa Segura de alimentos. En su lugar, indicaron, entraría un sistema de tarjetas de débito, inspirado en la “Tarjeta Solidaridad” de República Dominicana.

Los plásticos serían repartidos a las familias más pobres del departamento de Guatemala a través del Banrural, elegido, según Moreno, por ser el banco con más agencias en todo el país. Los beneficiarios comprarían alimentos mensualmente en las tiendas de los municipios, impulsando la economía local y  reduciendo costos al gobierno en la logística y distribución de los alimentos. Todo ventajas, aseguró el Ministro.

La frase se dijo entonces, y es repetida hoy como un mantra por las autoridades del Mides: “Las bolsas de alimentos se usaban de manera clientelar, se favorecía siempre a los mismos proveedores. Ahora ya no va a pasar eso”.

El primer paso, anunciado por la cartera en enero, fue la depuración de la base de datos de beneficiarios del programa de Bolsa Segura, que ascendió a 267,747 entre 2012 y 2015, durante el gobierno del PP. Comenzaron el filtro con 21 mil nombres, explica  Moreno. Entregaron la lista al Registro Nacional de las Personas (Renap), para confirmar la coincidencia del nombre de cada usuario y su Documento Personal de Identificación (DPI); en la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), para verificar el registro de vehículos a nombre del beneficiario; y a la Dirección de Catastro y Avalúos de Bienes Inmuebles (Dicabi), para conocer las propiedades registradas; e intentar sacar a las  personas que no necesitaran del aporte.

En ese primer filtro, se encontraron 6 mil personas con irregularidades. “Ahí dijimos: hasta aquí. Hagámoslo de nuevo”, cuenta el Ministro. “Nos avocamos a la curia católica, a los alcaldes… Ellos nos dicen dónde están las personas más pobres de los municipios”. De ahí surgieron los primeros beneficiarios –geolocalizados, asegura el Mides— que hasta ahora ya han recibido la tarjeta.

A pesar del constante cuestionamiento a la Bolsa Segura, el actual ministerio volverá a aplicar el programa sólo en el departamento de Guatemala, algo que analistas cuestionaron al anterior gobierno. La crítica, que se repite ahora, tiene que ver con que los 17 municipios del departamento no son los más pobres del país.

El argumento del Mides para defender su decisión es que el mandato de la entidad los limita a trabajar únicamente en esta área del país. Sin embargo, ni en el decreto de creación del Mides ni en su reglamento orgánico interno se especifica que la institución debe circunscribirse al departamento de Guatemala. De hecho, el artículo 4 del reglamento señala que el Mides tiene competencia en “desarrollo social, superación de la pobreza, promoción de la inclusión social y la equidad (...), asistencia social de poblaciones en situación de pobreza, exclusión y vulnerabilidad identificadas en el territorio nacional”.

El Ministro se enroca en su postura. “El Mides sólo tiene la capital y sus 16 municipios, esa es su área de acción. Todo lo demás, es del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA)”, sostiene. “Hemos hablado con ellos de que si desean tarjetizar sus programas, ahí están las puertas abiertas de los bancos. Que sería conveniente”. Basándose en este “mandato” y en la base de datos de la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (Segeplan), se seleccionó Chuarrancho como el municipio en el que implementar el plan piloto en el departamento de Guatemala, que también es el distrito electoral más grande.

Chuarrancho como experimento

Olga Cuéllar se baja del picop  y se carga a la espalda la enorme bolsa llena de alimentos. Saca la lengua por el esfuerzo, pero sonríe y se mueve con una agilidad que engaña a sus 48 años. Camina unos 100 metros hasta su casa. Un portón azul abierto la recibe y al otro lado del patio, donde pasean dos gatos y tres perros, la espera su esposo, acostado en la hamaca que cuelga del pórtico de la casa, meciéndose de izquierda a derecha, aliviando el calor con la camisa abierta.

La aldea Los Olotes, el punto más al norte del departamento de Guatemala, limita hacia el oeste con Sanarate (El Progreso) y al norte con Salamá (Baja Verapaz). Al otro lado de los cerros que rodean el municipio, comienza el conocido como Corredor Seco, que impregna las casas con un calor pegajoso.

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Olga limpia con la mano una mesa de madera y alista los alimentos que compró.

—Antes de esta tarjeta, comíamos más que todo frijol, que producimos, y arroz, que compramos— comienza Olga.

Para pagar los granos, al igual que los Q40 que le cobra Ginobé por el viaje a la cabecera, tenía que vender uno o dos pollos de los 20 con los que usualmente cuenta.

La principal fuente de subsistencia de los vecinos de Chuarrancho es el “autocultivo”, explica Gloria Hernández. Aunque este año, añade, las cosechas no se están dando, por la falta de lluvias. Cuando se le consulta por el motivo por el que cree que el municipio fue elegido para iniciar el programa de tarjetas, ella repite la misma frase, una y otra vez: “Porque es un pueblo olvidado y marginado”.

Según los datos de Segeplan, la localidad tiene un índice de pobreza de 61%. El dato contrasta con las cifras de otros municipios, como Pasaco y Moyuta, en Jutiapa, con un índice cercano a 98%. Las cifras que maneja la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Sesan) sitúan a Chuarrancho como un municipio con desnutrición crónica “moderada”. Dentro del departamento de Guatemala es el tercer lugar con peores datos (el 24.2% de los alumnos medidos por la Sesan tienen desnutrición). Si se toman en cuenta las cifras de todo el país, hay 169 municipios con peores cifras: 85% con desnutrición crónica alta y 84% muy alta. En este último grupo, San Mateo Ixtatán, en Huehuetenango, es la comuna más perjudicada, con un porcentaje que asciende a 78.5%.

A pocos metros de Olga, en el mismo sector de la aldea, vive Candelaria Ruiz Palenque. Las profundas arrugas de su rostro destacan aún más dos grandes ojos humedecidos, alegres. Candelaria tiene 92 años y es una de las usuarias de más edad. Su hijo Reginaldo Ortiz Ruiz, de 68 años, que vive con ella, explica que en la anterior entrega su madre pudo llegar a la cabecera a hacer la compra de alimentos, pero en el segundo depósito, los problemas de movilidad en sus piernas se lo impidieron. “Vamos a tener que ver qué hacemos, porque ninguno de nosotros podemos ir a pagar en su nombre”, lamenta Reginaldo. Gloria Hernández desconocía el caso de Candelaria. Anota su nombre y asegura que “habrá que ver cómo se gestiona la situación”.

Moreno asiente con la cabeza al escuchar el caso: “Son situaciones especiales, sí. Daremos una tarjeta secundaria al hijo o a la hija (de los beneficiarios). Son muy pocos detectados, pero es cierto”. 

Bancarizar la pobreza

“Aceptamos VISA”, se lee en algunas calles de Chuarrancho. En el municipio hay una tienda de alimentos en cada esquina, pero según el Viceministro, sólo cuatro cumplieron los requisitos para poder colgar la gran manta vinílica en la puerta.

“Se mandó a hacer una investigación. Deben tener luz eléctrica, línea fija de teléfono…”, explica Rodríguez. A partir de ahí señalaron las cuatro tiendas elegidas. La empresa VISANet dio una capacitación a los dueños y dueñas para que pudieran manejar un lector de banda magnética de tarjetas (Point Of Sale—POS—)  y ellos se comprometieron a inscribirse en la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT).

“No hay ninguna forma de que haya corrupción en el proceso”, repite el funcionario, para afianzar sus palabras. “En las tiendas se colocó un POS. Para el Estado, ni la tarjeta ni el POS cuesta un centavo. Tampoco para el beneficiario. Además, a nivel local se genera un incremento en la actividad económica y las tiendas van a pagar impuestos”.

— ¿Quién absorbe los gastos?

— El costo lo absorbe el banco y VISA, que rebaja los costos de comisión, que normalmente cobran estas instituciones por tarjeta de crédito. Cobran entre 7, 8 y10%. Aquí el más alto creo que es 2.25. Que lo paga la tienda.

— ¿Y qué beneficios reciben a cambio?

— Banrural, a cambio recibe un montonón de clientes tarjetizados y la posibilidad de darles préstamos, porque las tiendas no tienen la capacidad de atender tanta cantidad de gente. El banco vive de dar préstamos. Y VISA ya tiene a la gente capacitada, a la empresa ubicada y a los clientes.

Sin embargo, según Moreno, el dato de la retención es inferior: “De cada Q100 VISAnet descuenta Q2.25 (a los propietarios de las tiendas), pero Banrural devuelve Q0.75. Es decir, que pagan 1.5% por cada compra. Y además, tienen que pagar impuestos”, indica.

Las cifras que maneja el Banrural también son diferentes. Luis Fuentes, encargado de POS del banco, explica que generalmente VISANet cobra por cada compra un porcentaje fijo del 3.5% por pago. A esto se le suma otro porcentaje en concepto de Impuesto al Valor Agregado (IVA), que en el caso de los clientes inscritos en la SAT como pequeños contribuyentes (como sucede en Chuarrancho) asciende al 5%. “A final de mes, esta segunda cantidad se les devuelve, porque ya lo estaría cobrando la SAT”, indica.

Fuentes añade que el cobro por el uso de las tarjetas de débito del Mides se tuvo que negociar entre el Ministerio y VISANet: “Nosotros sólo somos intermediarios, no cobramos ninguna retención. En todo caso, sería VISA la que tendría que decir de cuánto sería la reducción del cobro”. El trabajador también desconoce que Banrural haga devolución alguna.

Se trató de contar con la versión de la empresa de tarjetas para conocer el porcentaje exacto de retención de cada compra. Diego Chinchilla, trabajador del área de comercio de VISANet, aseguró que “por seguridad de comercio”, la compañía no puede entregar esa información, aunque afecte a un programa llevado a cabo por el Gobierno.  

Moreno indica que para que lo que resta de año, el Ministerio prevé erogar Q19 millones en los depósitos mensuales a 14 mil familias. Tomando en cuenta la cifra de comisiones que maneja la cartera, VISANet se estaría embolsando de junio a diciembre Q427,500, y el Banrural estaría obligado a devolver Q142,500 a los tenderos.

El colapso de las tiendas

Es día de depósitos en Chuarrancho. La cantidad de gente en las calles, inusual para un martes por la mañana, es un indicador de ello. Los tenderos de los cuatro establecimientos encargados de entregar los alimentos a los beneficiaros piden orden a los parroquianos mientras hacen malabares con los productos y revisan los pedidos. Los grupos de personas esperando su turno son una constante a lo largo de todo el día.

Marta Unai Chic tiene 23 años y es propietaria del Depósito La Bendición, una abarrotería situada a unos 200 metros del parque central de Chuarrancho. Suspirando, se retira el pelo de la frente y se seca el sudor con la palma de la mano mientras espera que el POS termine de imprimir el recibo de pago de su clienta. La despide y recibe a la siguiente mujer con una sonrisa, mezcla de resignación y complicidad.

En una hoja anota el nombre de la persona y recibe la orden. Al mismo tiempo va realizando la suma con una calculadora, y aproxima la venta a los Q250 permitidos. Con una mano recibe la tarjeta, revisa el nombre, corrobora que coincida con el DPI, y la pasa por el POS. Con la otra, en un baile coordinado, le entrega el papel a su cuñado, que rellena una bolsa con los productos seleccionados. Marta explica que la dinámica es la misma en todas las tiendas. “Nos preparamos con los proveedores para tenerlo todo el día que hagan la entrega de dinero. Si no, imposible”. En algunas ocasiones, los tenderos preparan desde la noche anterior bolsas de alimentos por valor de Q250, para entregarlas con mayor rapidez.

Buenaventura Gómez Xala, uno de los beneficiaros, espera con la tarjeta en la mano a que la tendera lo atienda.

— ¿Qué se va a llevar hoy? —se le pregunta.

— Todo lo que se pueda — levanta las cejas y gira la cabeza hacia los lados.

— ¿Todo? ¿Vive muy lejos?

— No, yo a dos cuadras de aquí, en aquella calle.

— ¿Por qué no viene cada poco, en lugar de llevarlo todo junto?

— De un solo mejor, más cómodo… — se despide, y avanza para tomar su lugar frente al mostrador.

Marta confirma algo que se aprecia observando la situación en cada una de las tiendas. “Aquí la gente se lo lleva todo de una. Es muy raro que alguien haga una compra de Q100, de Q150. La mayoría tratan de llevarse lo máximo posible”. La incertidumbre y la falta de costumbre, son los motivos por los que la tendera cree que sucede esto.

Gloria Hernández, la coordinadora de la oficina municipal de la mujer, asegura que en muchos casos esto sucede porque las familias que reciben los alimentos viven alejadas de la cabecera, como el caso de los vecinos de Los Olotes, y no se pueden permitir pagar un picop semanal para acercarse a la tienda.

“Todo este proceso, en la entrega de la tarjeta de alimentos, tiene una serie de ventajas”, dice desde su despacho el viceministro Rodríguez. “Ahora pueden comprar los alimentos a lo largo del tiempo, no tienen que estar cargando, no se le va a gorgojear el producto, no van a tener que pagar para llevar los alimentos…”, asegura.

Aunque la realidad, indica lo contrario, el ministro Moreno asegura que esa situación se da en pocos casos: “En Chuarrancho, en la primera entrega, la gente cobró el mismo día los Q250, pero ahora ya no pasa. Están haciendo las compras espaciadas. Y en San Juan y San Raymundo tampoco están comprando de un solo”.

Con respecto a las familias que llegan una vez al mes de aldeas alejadas, el Ministro admite el problema. “Siempre ha sido así. No hemos sacado las brigadas a buscar las abarroterías más cercanas a la gente, por falta de presupuesto”, alega.

Los alimentos permitidos, los alimentos nutritivos

Carmen Tomic Pic, de 29 años y Dorina Xajap Xar, de 39, dos vecinas de la cabecera, alistan sus alimentos antes de tomar un tuc-tuc que las llevará a sus casas, a pocas cuadras de la tienda. Carmen cargará sobre su espalda unas pocas libras de pasta, de arroz y de harina. Sobre la tela, antes de cerrarla formando un atillo, también se observan cinco paquetes de azúcar, de cinco libras cada uno. En total, 25 libras de azúcar que, asegura, se terminarán a lo largo del próximo mes. “Es por los niños”, dice refiriéndose a sus tres hijos. “Entre el atol, la leche, el fresco… mínimo nos terminamos cinco libras en una semana”, asegura. Carmen apenas lleva frijol porque ya producen lo suficiente en un pequeño cultivo a un costado de su casa, asegura.

El argumento es el mismo que esgrime Olga Cuéllar desde el patio de su casa, en la aldea Los Olotes. Sobre la mesa en la que dispuso los alimentos comprados, hay diez libras de sal y otras diez de azúcar. Olga sonríe achinando los ojos cuando se le cuestiona por las cantidades. “Sobraba dinero, y ¿para qué lo iba a guardar? El tendero me preguntó si quería sal, y me la llevé”, explica.

En la puerta de las cuatro tiendas se enumeran los nueve alimentos y las cantidades que pueden comprar con la tarjeta del Mides: una libra de leche en polvo, un cartón de huevos, cinco libras de pasta, diez libras de frijol, cinco libras de arroz, cinco libras de harina de maíz nixtamalizada, cinco libras de azúcar, 750 mililitros de aceite vegetal, 2.2 libras de atol fortificado y una libra de sal. Nada más.

Moreno admite que “puede ser que alguna cantidad de gente” lleve más productos que los recomendados nutricionalmente. “Posiblemente, alguna gente el atol lo usa para vender, y no estamos en contra de esto, aunque no es lo ideal”, añade.

Según el viceministro Rodríguez, el listado de nueve productos responde “al grupo de alimentos nutritivos”. “La tienda tiene prohibido que se le dé licor, cerveza, tabaco, golosinas… Cosas que no son alimentos”, explica.

Pero en la lista de productos prohibidos también se encuentran las frutas, las verduras, la carne y los cereales. Alimentos básicos en una nutrición sana. Los beneficiarios tampoco tienen permitido llevar artículos de primera necesidad como papel higiénico o jabón, una de las principales demandas de los vecinos.

— ¿La gente le pide productos que no están incluidos en el listado? — se le pregunta a Marta Unai, del Depósito La Bendición.

— Todos —responde, sonriendo—. Piden mucho cereal y jabón para lavar la ropa. Eso lo que más. Pero les digo que no se puede.

Moreno explica que el listado de alimentos “nutritivos” y cantidades fue elaborado por expertos del Instituto de Nutrición de Centroamérica y Panamá (Incap) y del Mides. No se incluyeron tomate, cebolla o güisquil “porque en muchas ocasiones la misma gente cultiva esto en sus casas”.

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En el Mides, Rodríguez admite que no tienen los medios para garantizar que los usuarios no compren un producto fuera del listado. “Sólo por parte de la auditoría social. No podemos tener a alguien controlando. Cien por ciento seguridad que no lo van a hacer, no tenemos”, afirma. Jenny Alcázar, directora de comunicación del Mides, asegura que "dentro del plan del programa se tienen contempladas capacitaciones para los beneficiarios. Entre ellas, de buenos hábitos, nutrición y alimentos"; pero estos aún no se han echado a andar.

La eterna espera

Cuando el Ministro presentó el programa de tarjetas de débito, el 26 de enero, aseguró que 175 mil familias recibirían recargas de Q280 a Q300 cada mes para canjear en las abarroterías. El plan se fue modificando hasta llegar a los Q250 mensuales, que pretenden entregarse a 14 mil personas este año, y 252,432 en los próximos tres años y medio.

La cantidad contrasta con los 267,747 beneficiarios que llegaron a recibir la Bolsa Segura en el anterior gobierno. Este año, al menos 12 municipios de los 17 del departamento, no recibirán ayuda económica para la compra de alimentos.

Karen Macours, profesora de la Escuela de Economía de París e investigadora del Poverty Action Lab, explica que “cuando se toman decisiones así, que las familias no se esperan, tienen las peores consecuencias”. “Si son beneficiarios de un programa, los hogares planifican su vida alrededor del mismo. Pero ahora hay un corte, por el cambio de gobierno, y las familias no se lo esperaban”.

El viceministro Rodríguez justifica esta disminución en el número de beneficiarios alegando la baja legitimidad de los listados que manejaba el PP.

— Si no estaban recibiendo la ayuda legal y honestamente, ¡fuera! Es posible que les haya perjudicado, pero no nos importa, porque no merecían la transferencia.

— ¿Y los que sí la merecían?

— Si la merecían, queremos que la reciban— zanja.

Moreno completa la respuesta y se respalda en la realización del nuevo padrón.  Sólo para entrega de alimentos, el Mides tiene asignados Q90 millones este año, un alto porcentaje de los cuales (el 78.9%) se prevé utilizar para realizar el censo de beneficiarios. El retraso en el traslado de fondos al Ministerio es otro de los argumentos que esgrimen las autoridades para justificar que no se esté llevando el programa a más personas. “El Presidente ha dicho: hay un problema urgente: hospitales y un problema importante: educación. Y tiene toda la razón”, explica Rodríguez. El funcionario afirma esto a pesar de que educación y salud  tienen sus propios Ministerios y presupuestos.

En la entrevista, realizada la última semana de junio, el funcionario aseguró que la cartera “está ejecutando un 37.45%” de su presupuesto. Pero según el portal de transparencia fiscal del Ministerio de Finanzas Públicas, en la tercera semana de julio el porcentaje de ejecución permanecía en el 6.54%.

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El último cuestionamiento al programa, que también se dio en República Dominicana por parte de algunos economistas de ese país, tiene que ver con el hecho de que éste se limite a la entrega de recursos, sin ningún aliciente, como sí ocurre en las transferencias condicionadas en salud y educación (para las que el Mides prevé hacer el primer pago de este año en agosto).

Karen Macours recuerda que las entregas económicas no deben caer en el paternalismo, sino que deben complementarse con otros elementos. “En Nicaragua, en uno de los programas del gobierno se combinaron las transferencias con bonos productivos para empezar negocios y con formación profesional”.

Moreno responde al cuestionamiento: “La tarjeta de débito es una transferencia condicionada en alimentos. Sólo lo pueden cambiar por eso. Y los programas no son eternos”, alega. "Parte de la corresponsabilidad que tienen las madres es llevar a los niños al centro de salud y que participen tambien en actividades escolares. Eso es parte del compromiso del usuario beneficiario (de las tarjetas)", asegura Alcázar. Aunque, según lo que se observó en Chuarrancho, el Mides aún no lleva un control que garantice que las familias cumplan con el compromiso del que habla la directora de comunicación del Ministerio y que ha sido el factor de éxito de estos programas sociales en otros países.

“Lo importante en esos planes son los detalles”, recuerda la investigadora. “El diseño de transferencias condicionadas es bastante complejo. Para que la gente tenga confianza necesitas un sistema, una infraestructura que funcione”.