«En condiciones de libre competencia se verá favorecida la empresarialidad», Antonio Romero, viceministro de Economía

El viceministro Antonio Romero se integró este mes al equipo de la cartera de Economía que dirige la ministra Gabriela García, pero su trayectoria en el Ministerio de Economía (Mineco) incluye haber sido oficial de desarrollo de programas para el Programa Nacional de Competitividad (Pronacom).  

Es economista de la Universidad Rafael Landívar y cuenta con una maestría en Servicio Público por la Universidad de Birmingham, Reino Unido, y un doctorado en Estudios Políticos en la Universidad de Auckland, Nueva Zelanda.

En la entrevista con Plaza Pública, se hizo acompañar de Jorge Miguel Castillo, director de Promoción de la Competencia del Mineco. Quien le apoya para esbozar un complejo escenario para las iniciativas que se plantean con el fin de aprobar una ley de competencia en Guatemala. 

El Ministerio de Economía creó en el 2000 la Dirección de Competencia y cada año se le asignan alrededor de Q2 millones en presupuesto que se destinan, principalmente, a las labores de promoción y análisis del tema, además de llevar la representación del país en instancias regionales.

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El viceministro Romero conversó de las prácticas anticompetitivas, el rol de una agencia de competencia, proteccionismo comercial, el papel del Estado y la protección del usuario y consumidor. 

Junto con Castillo recuerdan un caso específico sobre el Estudio del Análisis de Competencia en el Mercado Farmacéutico y de Medicinas en Guatemala que realizó la Dirección de Competencia en 2021 pero que los tropiezos para obtener información limitaron el alcance de los resultados. 

—La Dirección de Competencia fue creada hace 24 años. ¿Qué se ha logrado?

—Es cierto, el tema de la ley y una política de competencia se viene discutiendo desde hace muchos años, unos 20, y me parece que ha habido pocos avances. 

Es un tema que se quedó estancado. Desde el Ministerio de Economía, se creó la Dirección de Competencia con un mandato de promoción de la cultura de competencia, de acompañamiento técnico a la discusión del tema. 

El tema no ha tenido demasiado impulso político y por ende el trabajo que ha realizado la Dirección ha sido de bajo impacto. Con un alcance limitado e insuficiente para impactar en el debate público de manera significativa, para movilizar suficientemente fuerte la opinión pública, sobre todo para educar y desmitificar una Ley de Competencia. 

Son pocos los recursos con los que cuenta la Dirección y de allí que el rol sea de bajo impacto. 

Actualmente, la dirección sigue trabajando en esa línea y participa en dos instancias: la Red Centroamericana de Autoridades Nacionales de Competencia (Recac), y el Comité Centroamericano sobre Competencia, enmarcado en el Reglamento Centroamericano de Competencia (aprobado en 2020 dentro del Sistema de la Integración Centroamericana).

En el Comité, la Dirección participa con voz y voto, y en la Recac, solamente con voz porque somos el único país en la región que no cuenta con una autoridad de competencia y su correspondiente Ley. 

En la Recac, se discute la agenda de trabajo prevista para este año, que incluye los mecanismos de cooperación entre autoridades nacionales de competencia, en el caso de Guatemala se participa en calidad de oyente en este caso; también hay discusiones de cooperación financiera, un foro y la capacitación a jueces, en los países que tienen una ley y una autoridad. 

En Centroamérica son estas redes de cooperación, intercambio, educación, publicaciones y para discutir temas puntuales de interés. Es como una unidad de conocimiento.

—Mencionó que se debe desmitificar el tema de la competencia, ¿cuáles son los mitos a los que se refiere?

—Es muy importante que se pueda discutir desde una perspectiva informada, técnica y que fomente el diálogo. Hay algunos temores sobre ideas que no son necesariamente precisas, por ejemplo, se escuchan temores en torno a que una ley de competencia implica que, de entrada, se procede a cerrar empresas por cuestiones del tamaño y eso absolutamente no es así. 

Se teme que sea la agencia de competencia una entidad que persiga empresas, tampoco es esa la finalidad.

En realidad, una agencia de promoción de la competencia, lo que busca  es facilitar que las empresas compitan, es el árbitro que se asegura de que todos los jugadores, las empresas participantes en los mercados puedan entrar al mercado, competir y ser participantes activos, sin que se les pongan barreras de parte de sus competidores, de empresas proveedoras o compradoras. 

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Es un rol de protección de las empresas para que exista una participación que se ajuste a las reglas del juego competitivo, que básicamente son: no interferir con prácticas de competencia desleal y también que las empresas compitan. 

Es natural para las empresas buscar acuerdos para no competir, para repartirse el mercado geográficamente  o por productos, acuerdos para fijar precios, el problema con eso es que se limita la competencia que es el motor en una economía de libre mercado y hace que se tengan mejores precios, mejores productos, mejor calidad, que haya posibilidad de que más empresas compitan, que prevalezca la innovación y las buenas prácticas comerciales, frente a una intención de bloquear competidores para salir mejor parados en el mercado. 

Ese es el rol de la agencia de competencia: proteger a las empresas de prácticas anticompetitivas, de restricciones de entrada y salida del mercado y particularmente, de abuso de posición de dominio, que es algo muy importante de explicar debido a que es lo que se asocia a que se van a cerrar las empresas grandes. 

En un libre mercado no hay problema con que una empresa sea grande, de hecho, se puede incluso, tolerar una situación en el que en determinado mercado exista un monopolio. 

El problema no es el tamaño de la empresa, sino que las empresas grandes abusen de la posición dominante, de mayor tamaño, cobertura y capacidad, para que, a través de prácticas anticompetitivas de abuso de posición de dominio, de restringir las posibilidades otros competidores se queda con una parte del mercado. 

Se habla de monopolios naturales, en los mercados en los que existe una única empresa proveedora del bien o servicio, donde las condiciones son tales, que otro competidor podría entrar y no enfrentar barreras anticompetitivas, más allá de las barreras naturales a la inversión, ya sea porque es una industria que necesita de un capital muy amplio.

—…se dice que en el sector eléctrico se da ese caso

—Sí, por ejemplo. En esas condiciones, lo que se debe precisar es sí se tienen condiciones razonables para entrar al mercado, pero las compañías competidoras deciden que no es buen negocio, allí se crea ese monopolio natural, en el sentido de que no hay nadie más que quiera entrar. 

Pero, cómo sabemos si tenemos un monopolio natural o un duopolio —para no irnos al caso extremo de una sola empresa—, en el que hay libre entrada y salida, pero hay otras oportunidades para los inversionistas, en este caso, quien se encarga de asegurarse de lo que está sucediendo no es una construcción de barreras anticompetitivas por parte de la empresas incumbentes, es la agencia de promoción de la competencia, y por eso estas agencias necesitan de personal especializado, porque no es tan sencillo determinar qué impide a nuevas empresas colocarse en el mercado. 

Puede ser, que existan barreras como la colusión entre las empresas incumbentes, que se ponen de acuerdo en precios, o que hacen ciertos arreglos para dificultar la entrada al mercado de otros competidores, o ponen precios predatorios, es decir, al enterarse de que viene una nueva compañía, bajan los precios para enviar una señal de que no es negocio, y cuando el otro se desinteresa los vuelven a subir. 

Ese tipo de prácticas, de las que se tiene una lista larga ya identificada alrededor del mundo, la agencia de promoción de la competencia debe vigilar que no sucedan y una empresa que se sienta víctima de este tipo de prácticas pueda presentar un caso ante la agencia.

—Esto implica revisar los procesos en las entidades del Estado

—Sin duda, en los aspectos de participación del Estado en procesos de compras es competencia de una agencia velar porque sean en verdad competitivos. Se tiene una legislación e institucionalidad específica para las compras y contrataciones del Estado. 

En situaciones de prácticas anticompetitivas, como las colusorias, en donde exista sospecha de que los competidores han llegado a acuerdos de precios que van a poner en una licitación, para darle una señal al Estado de que el precio es alto, pero, en realidad, lo que existió fue un acuerdo, son un caso típico que se tendría que investigar. 

Hay casos interesantes, que se han publicado, de cómo las empresas coluden en procesos de licitación pública y llegan a realizar esquemas muy sofisticados de cómo se pasan la información, a qué empresa designan en acuerdo como la ganadora para que después reparta una ganancia. 

Eso crea una distorsión artificial en el mercado, previniendo la competencia, y entonces los proveedores que licitan suben artificialmente el precio para ganar más y evitan que los procesos competitivos lleven a que el Estado compre más barato, a raíz de una economía de mercado, que busca entre otras cosas, mejores precios. 

Si tenemos una economía, supuestamente de mercado, pero las empresas no compiten, no es una economía de libre mercado y perdemos el beneficio de ese sistema económico que, es dar mejores precios, mejor calidad e incentivos para que las empresas sean innovadoras, más competitivas, mejoren sus procesos y reduzcan sus costos. 

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—En las negociaciones de acuerdos comerciales, entre ellas el de Centroamérica con Estados Unidos (DR-CAFTA, por sus siglas en inglés), se dejan plazos de desgravación para unos productos y es cuestionado ese tipo proteccionismo para determinados sectores, ¿es posible terminar con esos favoritismos o privilegios?

—Dentro de ese acuerdo particular, se dejaron provisiones para ir liberando ciertas cuotas, ciertos privilegios y se van cumpliendo ya los plazos (el DR-CAFTA entró en vigencia en 2006), y se reducen esas condiciones especiales o privilegios en ciertos productos. 

Ciertamente, la política de competencia es una herramienta dentro del amplio abanico de políticas económicas con las que cuenta el Gobierno, entonces los gobiernos siempre tendrán un espacio para tomar decisiones que puedan incentivar el crecimiento de cierta industria y poner algún tipo de condiciones que no sean necesariamente las de libre competencia, pero esas son decisiones que deberían tomarse considerando, que estamos en un modelo económico de libre mercado en Guatemala, y que estas situaciones se deban tomar como que vamos a tomar excepciones a la cobertura de la ley de competencia con el argumento de que una industria necesita protección. 

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Esto debe ser, me parece a mí, en situaciones muy excepcionales, justificadas desde políticas industriales muy bien sustentadas y sobre todo, políticas de muy largo aliento, que es muy distinto a decir vamos a empezar a girar exoneraciones a la competencia a todo sector que se sienta temeroso de competir.

Quiero hacer esa distinción, porque no se le quita al Estado la posibilidad de tener una política industrial, que llegue a contemplar herramientas, como pueden ser, ciertas protecciones temporales, cuotas o los aspectos definidos por una política comercial y hasta de política exterior, coordinados entre instituciones, pero dentro de parámetros establecidos que han funcionado en todo el mundo y que se pueden compatibilizar bien, pero nunca justificando que vamos a crear una entidad de promoción de la competencia, que venga a exonerar a las industrias de ser competitivas y que se rijan bajo las leyes de libre mercado, sería un despropósito tener una institucionalidad así, porque no tendría ningún sentido. 

A lo que estamos apostando es a la economía de libre mercado, bajo el entendido de que el libre mercado nos va a generar empresas innovadoras y más eficientes, mejores precios y productos para el consumidor y el impacto en el bolsillo de los guatemaltecos.

Por décadas hemos hablado de fomentar la competitividad, que en su raíz es la capacidad de competir, y la competencia conlleva a que vamos a regirnos bajo unas leyes que permitan que todos entren al mercado y que gane el mejor. 

Los mejores serán los que sean más eficientes y puedan reducir sus costos, que atienden al mercado con mejores precios, calidad y atención a los consumidores, que a su vez se sienten empoderados y atendidos, y no una víctima de las empresas. 

Eso se busca con la libre competencia y con una autoridad que vele porque las reglas se respeten,  como sucede en el mundo, en Latinoamérica, en Centroamérica, y ya es hora de que en Guatemala tengamos nuestra institucionalidad de competencia y que nuestros empresarios, que yo creo, tienen toda la capacidad para competir, dejen de sentirse de menos frente a empresarios internacionales, porque ellos tienen capacidad de competir en diversos sectores, quizá tienen temor porque han estado acostumbrados a un mercado que no es libre, a cuidarse de la competencia, hay temores infundados. 

Las micro, pequeñas y medianas empresas se sostienen y compiten y reflejan el espíritu emprendedor de los empresarios guatemaltecos, que en condiciones muy difíciles logran sostenerse y generar empleos. 
En condiciones de libre competencia se verá favorecida la empresarialidad, principalmente, la que está dispuesta a competir, que no quieren que se les impongan las barreras que existen hoy en día con empresas dominantes, barreras legales o técnicas. 

Además, necesitamos una agencia de competencia para profundizar en el conocimiento de las prácticas anticompetitivas, que se conocen anecdóticamente y se escuchan todo el tiempo, y hay algunos estudios que empiezan a salir y nos dicen que efectivamente hay por lo menos indicios de prácticas anticompetitivas y que deben investigarse más a fondo. 

—¿Cómo se garantiza que al consumidor lleguen productos de buena calidad? Falta fortalecer el sistema nacional de calidad (en el Mineco), las normas para el etiquetado frontal de productos, entre otros aspectos. 

—La ley de competencia y la autoridad de competencia no son la panacea, no es la solución de todos los problemas, tiene una misión que es bastante, específica e importante, porque en Guatemala se adolece del problema de prácticas anticompetitivas, que necesitamos entender mejor a partir de los indicios y estudios que nos dicen que hay un problema. 

Pero, es solo una parte, en el tema de la calidad de los productos y cómo los consumidores obtienen los beneficios que se esperan de la competencia, nuevamente, hay un rol importante del Estado, como es internacionalmente, y entra el papel de instituciones como la Dirección de Atención al Consumidor (Diaco), que actualmente en el Congreso se tiene la propuesta de darle mayor fuerza a partir de una Procuraduría de Atención al Consumidor, que en parte sería la respuesta para tener la protección de los consumidores.

 En muchos países, van de la mano la promoción de la libre competencia con la protección del consumidor en una sola entidad, y en otros casos están separadas y especializadas. 

Es parte de tener mercados sanos, siempre hay un rol para el Gobierno. Es toda una batería de herramientas y de participación multi-institucional del Estado en su rol de rector de una política económica sana. Si se necesita fortalecer las instituciones del Estado que trabajan en esos temas. 

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—En cuanto a los plazos para aprobar una ley de competencia, ¿qué expectativa tiene el Mineco?

—Es difícil decirlo porque es una dinámica política que se define en el Congreso. Hemos escuchado posiciones que van en las dos vías: una que dicen que se moverá muy rápido en los próximos dos o tres meses, y otros que dicen que no, que va para más largo, pero en ambos casos es especular. 

Nosotros no tenemos acceso a las interioridades de la discusión en el Congreso, ni en qué momento se va a presentar y cuáles son las alianzas que existen. 

Desde el Ministerio de Economía queremos acompañar con insumos técnicos el proceso de debate en el Congreso; nos estamos preparando para poder lanzar algunos estudios con información que ayuden a tratar los temas espinosos que hay en las propuestas de ley y contribuir en el entendimiento de las distintas opciones examinando las iniciativas que han circulado en el Congreso.

—¿Qué resultados encontró la Dirección de Competencia con el Estudio del Análisis de Competencia en el Mercado Farmacéutico y de Medicinas en Guatemala? Se publicaron avances en la memoria de actividades de 2021

—Jorge Miguel Castillo: Se hizo un estudio y ante la ausencia de una ley de competencia, se tuvo limitaciones para contar con información certera que pudiera coadyuvar al alcance esperado. En los países en los que existe una ley de competencia se incluye todo un articulado para que los agentes económicos a los que se les solicite información la brinden, y de no ser así se les impone una multa. 

Ante la ausencia de esa ley, en el estudio únicamente, se utilizó lo que está disponible, es público, y en la Ley de Contrataciones del Estado, lo que es publicado en Guatecompras, aun así, se tuvo un avance significativo en el estudio con los datos que se tenían.

El estudio fue determinante en demostrar que hay un factor exógeno, que afecta a Centroamérica, por el hecho es que somos tomadores de precios, y con una industria farmacéutica en la que se consideran que hay cinco o seis grandes a nivel mundial. 

Según el estudio los precios son determinados de forma exógena por las farmacéuticas y que afecta todo el andamiaje que tiene el sector: farmacéuticas, distribuidoras, farmacias y consumidor final. 

Los impuestos son, también, determinantes en el precio, pero en mayor proporción los precios son dados desde la farmacéutica y poca influencia tiene un país, sobre todo, sin una regulación de competencia, para hacer un mejor estudio que determine si efectivamente hay un tema intrínseco que afecte en el país. 

Las farmacéuticas al igual que la OPEP (Organización de Países Exportadores de Petróleo), tienen mucha influencia en determinar los precios a nivel mundial, y es poco el margen de acción de un país como Guatemala.

—Antonio Romero: La carencia de datos y la falta de estudios es una problemática, porque si bien es cierto que existe una determinación exógena de los precios, pero hay dinámicas competitivas a lo interno del país, que explican en parte porqué los precios en Guatemala son más altos que en otras economías cercanas, donde no necesariamente hay elementos exógenos. 

No podemos decir que las condiciones de los precios en Guatemala están dictadas por fuerzas exógenas únicamente, nos hace falta profundizar, y sí existen indicios de actividades colusorias que se podrían investigar, entonces no se puede concluir con el nivel de estudios que hay, esa es parte de la problemática. 

Cuando se hacen estudios con estas limitaciones, son primeros esbozos que no nos permiten llegar a más conclusiones.

Hay carencia de datos y son parte de esta problemática que involucra también las estadísticas nacionales que recopilamos en Guatemala, para empezar a acceder a más información de las empresas, de los precios y sistematizar y mucho más. 

Eso hace difícil la comprensión más clara de lo que pasa en los mercados guatemaltecos, son áreas en las que necesitamos conocer más a fondo.