Guatemala es una fábrica de cemento regional con poca competencia
Guatemala es una fábrica de cemento regional con poca competencia
Cementos Progreso es el mayor productor regional, un estudio elaborado por el Consejo Nacional Empresarial y USAID cuestionan ese liderazgo en el mercado: está construido sobre prácticas no competitivas. Los directivos de la empresa desacreditan la investigación y solo aceptan algo, que sí tienen un monopolio: «el monopolio de la fe en Guatemala».
Un estudio titulado «Diagnóstico de la estructura de mercado de los sectores de telecomunicaciones, banca y construcción, para determinar las condiciones generales de competencia en Guatemala», elaborado por el Consejo Nacional Empresarial (CNE), con el apoyo de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (Usaid), abordó las condiciones generales de competencia de tres sectores de la economía guatemalteca, desglosado en cemento y acero, servicios de telefonía fija, digital e internet, y cartera crediticia.
En el caso del cemento, el estudio concluyó que la industria es un monopolio, ya que Cementos Progreso ―ahora conocida como Progreso― mantiene el 95% de la producción total reduciendo las importaciones a un 20%, es lo que el mercado demanda de otros proveedores. «Esta industria presenta prácticas anticompetitivas bastante frecuentes que se relacionan con la integración vertical, la puesta en marcha de acuerdos de exclusividad, negativa a vender, subsidios cruzados, precios predatorios, abuso de posición de dominio y ventas atadas», refiere el documento.
El estudio establece que los sistemas para asegurar la calidad y controles técnicos son arbitrarios y los proyectos estatales que utilizan este cemento se asignan de forma directa.
La investigación publicada en agosto de 2023 y cobró revuelo en 2024. Con un nuevo gobierno central y una nueva legislatura en el Congreso que persiguen la aprobación de una Ley de Competencia que permita evitar aquellas prácticas que acaparen el mercado con determinados productos.
Las conclusiones del estudio no son nuevas, en realidad es la actualización de lo que otros documentos ya habían calificado a la industria como monopolio. Un estudio de Cepal, sobre Condiciones de Competencia en Guatemala, concluía que a pesar de la creciente presencia de empresas multinacionales en la región, no siempre ha implicado competencia en precios en industrias como la del cemento.
Alta concentración, cercana a un monopolio
No es malo que alguna empresa tenga una posición de dominio, o que concentre más del 50% de la cuota de mercado, siempre y cuando no impida la competencia de otras, explicó Guillermo Díaz, coordinador del Instituto de Investigación en Ciencias Socio Humanistas de la Universidad Rafael Landívar, durante un taller del Ministerio de Economía.
En Guatemala, la producción de tres fabricantes se ha mantenido estable en los últimos cinco años, con variaciones pequeñas por la importaciones.
Los datos de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), un reporte de la calificadora de riesgo Fitch Ratings, e incluso información del mismo fabricante dominante, todos analizados en el estudio de Usaid y CNE, refieren que en 2022, el 80.5% de participación era de Cementos Progreso; 1.6% se concentra entre Cemex y Cemento Regional y el 17.9% restante entre importadores.
Para analizar la concentración del mercado, se utilizó el Índice Herfindahl-Hirschman (IHH), el cual reflejó un nivel elevado de concentración muy cercano a un monopolio.
Este indicador tiene un valor máximo de 10,000 cuando un monopolio concentra el 100% del mercado. Cuando su valor es menor de 2,000 se interpreta que la competencia en precio es efectiva o fuerte. Si es mayor de 2,000 usualmente se considera débil o inexistente entre mayor el valor, refiere Díaz. Este índice es uno de los más utilizados.
Y según el estudio, se evidenció que para 2022 el indicador era de 6,854, lo que significa que la estructura de mercado corresponde a un monopolio.
Cementos Progreso -según el estudio– tuvo una posición monopólica por años hasta que, a principios de la década del 2000, comenzaron a entrar compañías internacionales a competir con importaciones de cemento de México. A pesar de esto, ha mantenido una cuota de mercado de alrededor del 80% desde 2007. Según los datos de la empresa, es menor.
La calificadora de riesgo Fitch Ratings sobre Cemento Progreso señaló que existen tres factores que en conjunto desincentivan la inversión de competidores y hacen las importaciones poco atractivas. Estos son: una alta cuota de mercado (alrededor del 80%); bajos costos de producción debido a su integración con minas de caliza de alta calidad; y plantas modernas de producción y capacidad instalada en exceso, que le permite a la empresa crecer con el mercado sin gastos adicionales.
«La empresa es claramente líder en precios en su mercado. Combinados, estos factores hacen que las importaciones sean poco atractivas y disuaden a los competidores de ingresar al mercado con inversiones materiales».
También se mencionó que estar integrada verticalmente con una amplia red de distribuidores le permite atender una base de consumidores fragmentada, y establecer altas barreras de entrada a la competencia, manteniendo relaciones de exclusividad con la mayoría de los distribuidores.
Cabe destacar que esa mayor distribución se considera mala cuando no favorece al consumidor con menor precio.
Además, en el diagnóstico del Usaid y CNE se mencionan otros indicadores de concentración de mercado, como el índice de Dominancia (se utiliza para identificar la capacidad de las empresas de distorsionar el nivel de competencia en el mercado). Este, indica que la alta concentración genera condiciones desfavorables a la competencia.
Mientras que la estabilidad de las cuotas de mercado, medida por el índice de rivalidad, implica mínima competencia.
El estudio de Usaid y el CNE calculó que el daño económico que deja el sobreprecio para los consumidores asciende a 914 millones de quetzales anuales por el dominio que tiene Cementos Progreso sobre el mercado. Se estima que el precio del cemento en Guatemala es entre 25 y 32% más caro que el promedio de Honduras y El Salvador.
Al ser consultado por Plaza Pública, el CEO de Progreso, José Raúl González Merlo, criticó la falta de citas de fuentes para los precios que menciona el estudio. Explicó que en Guatemala hay un amplio margen de precios que depende de la marca o del establecimiento en donde se adquiera el cemento. También influye el tipo de cambio.
Según González Merlo, la última vez que revisó el dato del precio del cemento, fluctuaba entre un precio «alto» de 240 dólares por tonelada en Nicaragua y uno «bajo» de 185 dólares en El Salvador. Guatemala estaba en medio con 200 dólares.
En los últimos 10 años, según estadísticas de la Cámara Guatemalteca de la Construcción, el precio en quetzales del cemento ha subido a un ritmo anual de 1.2%, asegura el CEO. Luego de descontar la inflación, el precio en Guatemala entre 2013 y 2023 ha caído en términos reales en un 35%.
De acuerdo con el sitio verificado de datos industriales Statista.com, en 2023, el precio del cemento en Estados Unidos se situó en unos 150 dólares por tonelada métrica, el más alto de los últimos años.
Las referencias en los mercados internacionales colocan en la actualidad el precio en US$132 la tonelada métrica en Estados Unidos y el precio más alto alcanza los US$180 el cual se encuentra en mercados como Dinamarca.
El estudio de la Cepal, antes citado, refiere que en Guatemala el mercado de cemento estuvo regulado hasta 2000 mediante el acuerdo gubernativo 517-90, el cual establecía el precio de venta del cemento Portland. Ese año se liberó el precio de este tipo de cemento al ser derogado dicho acuerdo.
«Cabe destacar que, si bien el precio del cemento producido en Guatemala es el más bajo de los países centroamericanos, al mismo tiempo es uno de los más altos del mundo (Schatan y Avalos, 2003)».
González Merlo insiste en señalar que el documento de Usaid tiene graves errores conceptuales y conclusiones sin respaldo, lo cual evidencia un «estudio poco serio».
El directivo argumenta que el documento «señala prácticas anticompetitivas», pero que el mismo documento es incapaz de demostrar o documentar. «Es una pena que AID lo haya financiado o que no se nos haya consultado previamente para contribuir a prevenir la confusión que ha causado».
El vocero de Progreso califica como error grave del estudio indicar que Cementos Progreso es un «monopolio», ya que Guatemala, a pesar de no tener una ley de competencia, es el mercado de la región con más competidores.
«Estimamos que hay cerca de 18 empresas diferentes que se dedican a la importación y venta de cemento o de su materia prima (clinker). Ningún otro país de la región tiene las cerca de 70 marcas que hay en Guatemala».
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Surgimiento y consolidación
La empresa Cementos Novella, S.A. fue fundada en 1899 y se transformó en Cementos Progreso, S.A. a partir de los años setenta. Para 2000 el grupo suizo Holcim, segundo mayor productor de cemento y concreto a nivel mundial, adquirió el 20% del capital de la firma, detalla el estudio de Cepal.
Cabe recordar que Carlos Federico Novella Klee, fundador de la empresa, gracias al apoyo de su familia y amparado en la exoneración transitoria de impuestos que le concedió el gobierno de Manuel Estrada Cabrera, pudo establecer una pequeña y primitiva planta productora de cemento, cita Juan Alberto Fuentes Knight en su último libro «La economía atrapada», y es una anécdota que Paul Dossal menciona en “El Ascenso de las élites industriales”.
Dossal deja como una anécdota la forma en la que Novella Klee «cortejó al dictador», una práctica que en la actualidad se ha denominado como lobby . El empresario se apostaba todos los lunes y martes, vestido con su mejor frac para que lo recibiera el presidente y exponerle el plan que le permitiría tener el control total del mercado y dejar fuera a los competidores externos. Estas visitas las realizó por dos años consecutivos hasta que Estrada Cabrera le concedió una exención de impuestos por diez años y el permiso para utilizar explosivos.
El exministro de Finanzas también relata que cuando surgió el Mercado Común Centroamericano en 1960, varios empresarios de las ramas industriales concentradas —alimentos procesados, bebidas, cemento, químicos y producto de metal, además de ingenios de azúcar— lograron restringir el grado de apertura o imponer barreras para evitar una competencia real en los sectores que operaban.
«Esto contribuyó a que el consorcio familiar Novella-Torrebiarte controlara el mercado nacional, como virtual monopolio (…) la ley de competencia no era parte de la agenda de desarrollo económico y tampoco buscó entrar a mercados vecinos», cita Fuentes Knight.
La firma se integra verticalmente desde la extracción de la materia prima, pasa por el procesamiento industrial para producir cemento, concreto, cal y agregados, hasta la producción de sacos para empacar el producto. Además, tiene una red de distribución que atiende a grandes consumidores y a los pequeños, mediante cadenas propias y un sistema de franquicias.
Progreso es la marca corporativa que consolida a Cempro, y al conjunto de unidades de negocios, donde el principal es el cemento. Su sede operativa central es Guatemala, donde tiene 29 plantas de producción. Aunque la figura legal de Cementos Progreso Holdings, S.L., está registrada en España.
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Presencia consolidada en Guatemala y la región
Aunque sus directivos no lo ven como un monopolio, con 125 años desde su fundación, Cementos Progreso se ha convertido en la única compañía cementera de origen centroamericano que opera en siete países y atiende 11 mercados.
A partir de octubre de 2022 se inició el proceso de integración de las operaciones adquiridas en Costa Rica y El Salvador, luego de la compra a la empresa Cemex.
Según el CEO de Progreso, la competitividad que han tenido en el mercado guatemalteco se debe a que el país ha seguido una política de apertura económica que ha permitido a diferentes empresarios dedicarse a este negocio sin cortapisas. Para demostrarlo acude al valor de las importaciones, que pasó de 17 millones de dólares a 114 millones de dólares en los últimos 10 años.
La industria cementera en 2022 produjo 101.6 millones de sacos de 42.5kg, de acuerdo con datos de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) incluidos en el diagnóstico de Usaid y CNE, en el que Antonio Romero, actual viceministro de Inversión y Competencia, fue consultor. Por otro lado, las importaciones fueron de 22.1 millones de sacos, esto equivalente a que la producción nacional cubrió casi el 80% del mercado y solo el 20% de la producción fue externa.
Los números avalan que Progreso es la empresa líder en Guatemala, en 2022 produjo 4.1 millones de toneladas en Guatemala y el siguiente año alcanzó las 4.9 millones de toneladas; pero si se considera la producción total de Progreso, incluyendo la operación de Honduras donde sólo son socios, fueron 6.23 millones de toneladas.
En cuanto a la presencia en otros países, según Progreso, en 2022 exportó 97,692 toneladas de cemento para abastecer las operaciones principalmente a Belice, a donde envió más de la mitad del producto; Colombia, a donde envió una tercera parte; y a Honduras que recibió el 7%. El valor total alcanzó los 7.8 millones de dólares.
En el cemento tiene una participación de mercado del 73.5% en Guatemala; del 60.0% en Belice y del 14.4% en Panamá.
También exportó 63,935 toneladas de cal, por un valor de 9.5 millones de dólares (sin IVA).
Según el documento, «la participación de mercado en los negocios principales se mantiene alrededor del 72-74%». En su expansión, en 2021 solo el 4% de sus ventas (ingresos ordinarios brutos) se generaban fuera de Guatemala; el siguiente año subió al 9%.
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Los competidores
En ese espacio concentrado conviven otras empresas con menor participación. Una es Cemex, compañía global fundada en México en 1906, también integrada de forma vertical.
En Guatemala comenzó operaciones en 2001 mediante la compra de Cementos de Centroamérica, S.A., que se dedicaba a la importación. En 2009 adquirió la totalidad de las acciones de Global Cement, S.A, e incorporó a sus activos una planta de molienda.
Ahora cuenta con una planta productora de cemento, tres plantas productoras de concreto premezclado y tres centros de distribución. Posee una red de comercialización Construrama que consta de 18 distribuidores.
Sin embargo, la operación de Cemex en Centroamérica y Guatemala es poco significativa y se ha reducido en los últimos años con la venta de sus operaciones en El Salvador y Costa Rica a Cempro. En el estudio se cita que para 2021 tenía una capacidad de molienda de 0.9 millones de toneladas, que representan 3.5% del mercado.
Otra es Cemento Regional, empresa guatemalteca fundada en 2014. Cuenta con una planta de producción de molienda en Guatemala y otra en El Salvador. Los únicos productos que comercializa son cemento y cal, no reportan integración vertical vía distribuidores u otro tipo de negocios.
Además, existen otros competidores que se dedican a la importación, entre ellos Cementos Argos y Ultracem, ambas firmas son de origen colombiano, pero no se dan detalles de su participación.
Barreras y limitantes de entrada
En el reporte de sostenibilidad 2022, Cementos Progreso apunta en el apartado de prácticas de competencia y cumplimiento regulatorio que no recibieron ninguna demanda o denuncias por competencia desleal, prácticas monopolísticas o contra la libre competencia. Tampoco fueron objeto de multas o sanciones monetarias o no monetarias por incumplimientos de la legislación aplicable.
En ese contexto cabe recordar que en el pasado hubo un caso que llegó hasta la Organización Mundial del Comercio (OMC). Esto lo documenta un estudio del Tecnológico de Monterrey sobre condiciones de competencia.
Ocurrió cuando Cementos Progreso S. A. solicitó la adopción de medidas antidumping contra las importaciones de cemento Portland gris de Cruz Azul, proveniente de México.
En 1997, bajo la presidencia de Álvaro Arzú, se impuso un 89% de arancel al cemento de esa industria mexicana porque afirmaba que mantenía prácticas de «dumping» ―vendía su producto por debajo del costo―. En octubre de 2000 se resolvió dejar sin efecto el derecho antidumping. La medida fue eliminada en 2002.
En la actualidad, la regulación no prevé barreras para la entrada, sólo la autorización estatal para las canteras para la obtención de materia prima y requerimiento de pruebas para la importación de dicha materia.
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Una región de mercados similares
Entre 2012 y 2017, el mercado de cemento salvadoreño se conformaba por Holcim El Salvador S.A. que abarcaba más del 85% del consumo y con un modelo vertical. Otros importadores tenían participaciones bajas, en gran proporción estaba Cemex. Hubo un cambio en 2020 cuando Cemento Regional construyó una planta basada en la importación y transformación del clinker. Para 2022 la operación de Cemex fue adquirida por Cempro.
Según Regina Vargas, consultora en derecho de competencia y precursora de la autoridad de competencia de El Salvador, a nivel mundial hay pocas empresas de cemento y en Centroamérica los mercados son similares: pocas empresas compitiendo con una productora nacional que tiene alta participación.
«En puridad económica no podríamos clasificarlo como monopolio, porque hay más de una empresa participando del mercado», indica.
Además, las leyes de competencia en la región no ven la estructura, sino cómo se comportan las empresas en el mercado. Para Vargas, cuando en un sector hay una estructura vertical, decir que eso encarece el precio no sería correcto; tampoco tener contratos de exclusividad per se no es malo.
En estos casos, la autoridad de competencia debe analizarlos a profundidad para verificar si son o no prácticas anticompetitivas en contra de otros competidores o perjudican al consumidor. Para los mercados concentrados se requiere la supervisión de su comportamiento para verificar que esos agentes no distorsionen la competencia.
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Competir con o sin ley
Cementos Progreso, sin ley de competencia, ya compite en el mercado global de cemento, según el vocero.
«Hemos salido a competir al mercado internacional expandiendo nuestras operaciones a otros países que, por cierto, sí tienen ley de competencia. Es decir, competimos con las más grandes empresas del mundo cuyos gobiernos les ofrecen muchas ventajas, precisamente para que puedan expandir sus operaciones fuera de sus fronteras», recalca.
A la vez, admite que «Cementos Progreso si tiene un monopolio; pero es el monopolio de la fe en Guatemala (...) somos la única empresa que ha tenido el valor de invertir en dos plantas integradas de fabricación de cemento cuyo valor de mercado fácilmente roza dos mil millones de dólares».
Otros inversionistas prefieren hacer inversiones bajas que no comprometa mucho de su capital en Guatemala. «Respetamos sus decisiones y con orgullo mantendremos vivo el monopolio de creer en el país que nos vio nacer hace 125 años junto a todos nuestros colaboradores», puntualiza.
Sin embargo, el estudio sobre Condiciones de Competencia en Guatemala, explica que «las características físicas de peso y caducidad del cemento como insumo básico para el sector de la construcción, así como también los altos costos que implica la construcción de las plantas productoras constituyen los principales factores explicativos de que el mercado de este producto responda a estructuras monopolistas u oligopolistas».
También resalta que el cemento es un producto de mucho peso con relación a su volumen, característica que implica elevados costos de transporte que se acentúan cuando se presentan condiciones accidentadas del territorio por el cual hay que transportarlo. Estas características inciden en que su comercio internacional sea limitado.
Una ley que dé certeza
En cuanto a la discusión que existe en la actualidad para aprobar una legislación que regule la competencia, el CEO de Progreso expresó que una ley de competencia no es ni buena ni mala; todo depende de su contenido.
«Coincidimos con los pronunciamientos que han hecho diversas instituciones gremiales sobre la preocupación que la calidad de una ley tan trascendental puede tener para la economía del país. No debemos caer en el error tan común de hacerle el copy & paste a leyes de otros países».
En cuanto a los temores del tejido empresarial de que ocurra «una cacería de brujas» con una ley de competencia, el investigador Guillermo Díaz expresa que no es así.
Lo demuestra una reciente investigación de la autoridad de competencia en América latina y el caso de El Salvador donde fue instalada en 2004. En 20 años ha investigado 160 casos sobre denuncias de falta de competencia, y sólo ha sancionado nueve.
Estudios como este permiten dilucidar los temores, indica el investigador. «Una autoridad de competencia no empieza a sacar el machete al día siguiente, hay un periodo de transición», afirma Díaz.
En el caso del cemento, hasta tener una ley de competencia y una autoridad se podrá analizar el impacto de esta y profundizar si sus prácticas son anticompetitivas.
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