Un decreto para mejorar la infraestructura que nunca despegó

La crisis de infraestructura en Guatemala no ha sido resuelta por ningún gobierno. En 2010 el Congreso aprobó el decreto 16-2010 con el que cual le dio vida a la Alianza para el Desarrollo de Infraestructura Económica y con esta legislación se le dio vida a la Agencia Nacional de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica (Anadie) para ofrecer proyectos de inversión bajo la fórmula de Alianzas Público Privadas (APP).

En 2024, el portafolio de Anadie llegó con una cantidad de proyectos que se quedaron solo en estudios. Los gobiernos de Otto Pérez, Jimmy Morales y Alejandro Giammatei no lograron la materialización de las obras.

En esa lista se cuenta un Metro Riel, edificios para unificar las oficinas del Estado, ampliación de carreteras, todos ofrecidos como una panacea para resolver los problemas de movilidad urbana o ahorro en alquiler al Estado pero nunca se ejecutaron. Estos cuentan con diferentes estudios, algunos onerosos, incluso varios deben ser actualizados.

Sus impulsores aseguran que las APP podrían generar inversiones millonarias, además de reducir los problemas de movilidad urbana o mejorar la red vial del país. 

La Anadie promovía un portafolio de nueve proyectos en 2015, valorados en 1,970 millones de dólares, unos 15,247 millones de quetzales. En la Memoria de labores 2015 se menciona como objetivo estratégico aumentar la competitividad del país, alcanzando una inversión anual directa en APP por un 0.5% del PIB, con «proyectos que permitan fortalecer la economía, el desarrollo y mejorar la calidad de vida de la población».

Sin embargo, la única APP aprobada es la «rehabilitación, administración, operación, mantenimiento y obras complementarias de la Autopista Escuintla-Puerto Quetzal con cobro de peaje». Esto luego de resolver acciones legales ante la Corte de Constitucionalidad interpuestas por vecinos de Escuintla y otros actores; además de retrasos en el Legislativo. 

Esta primera Alianza Público Privada fue adjudicada en julio de 2018 al Consorcio Autopistas de Guatemala, S.A. (Convia), conformado por Precon y Marhnos, firma mexicana que administró la concesión de la autopista Palín-Escuintla durante 25 años. Pero fue hasta octubre, luego de la aprobación del Estudio Definitivo de Ingeniería por el CIV, que Convia comenzó la construcción que tomará dos años.

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Un aspecto que complica la consolidación de las APP, según Kevyn Valencia, director en funciones de Anadie, quien respondió por escrito, es que se le resta importancia a la planificación en el país.

El exdirector de Anadie -2012 y 2016- y ahora diputado del partido Cabal, Julio Héctor Estrada, considera que los proyectos son viables porque el país los necesita, pero se requiere de un compromiso multianual. Prueba de ello, son los proyectos que quedaron listos para licitar desde 2019, para que el gobierno de Alejandro Giamattei levantara las licitaciones en su primer año, pero no lo hizo.

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Recursos para estudios 

Anadie se encarga de cumplir la Ley de Alianzas Públicas para el Desarrollo de Infraestructura Económica, según el Decreto 16-2010 del Congreso de la República y su reglamento Acuerdo Gubernativo 360-2011. Mientras el Consejo Nacional de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica (Conadie), presidido por el titular de Finanzas, tiene la dirección superior. 

A la Anadie se le han destinado recursos millonarios para funcionamiento y los diferentes estudios que requiere el portafolio de proyectos. Entre 2015 y 2024 se le han asignado 164.2 millones de quetzales, de los cuales han ejecutado 105.5 millones. En la ampliación presupuestaria aprobada este año por el Congreso se incluyeron 100 millones de quetzales, pero hasta mediados de octubre no se reflejaban en el portal Sicoin. 

De acuerdo con Valencia, esa ampliación se destinará para las prioridades del Gobierno: el CAE, estudios para un sistema de transporte masivo que podría ser un metro, Vía Exprés, iniciativas de desechos sólidos y para caminos rurales, así como proyectos para ciudades intermedias. Para ello, «se está trabajando en la distribución de los fondos que deberá ser aprobada por el Conadie».

Cabe destacar que entre 2013 y 2024 se han pagado en estudios 16,892,951.03 quetzales para seis proyectos, según datos compartidos por la Unidad de Información Pública. El mayor monto lo registra el Sistema de Transporte Público Masivo del eje Oriente-Occidente del área Metropolitana de Guatemala, por 5 millones de quetzales; le sigue el Puerto seco multimodal Tecún Umán II, por 4,448,494.78 quetzales, el cual no fue implementado en modalidad APP, por lo que se analiza su cierre técnico. 

Mientras que los costos para el Centro Administrativo del Estado en la ciudad de Guatemala (CAE) suman 4,290,500 quetzales. Sin embargo, los montos por estudios adjudicados en Guatecompras son mayores. El directivo de Anadie aclara que para este se suspendió el contrato debido a que Segeplan solicitó un dictamen del Instituto de Antropología e Historia (IDAEH) para la utilización del suelo de la antigua estación de Fegua. El mismo duró varios años y fue entregado hasta 2022. Para dicho contrato (de 2014) se decidió dar terminación anticipada de la consultoría y solo se efectuó un pago de 2,632,000 quetzales.

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Estudios deben ser actualizados

Según la Memoria de labores 2023, los estudios de proyectos como el Metro Riel y el CAE requieren actualización. Este último necesita previa aprobación de la Secretaría de Planificación y de Programación de la Presidencia (Segeplan) y el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (Marn). 

Recientemente, en agosto de 2024, se adjudicó un nuevo estudio técnico de infraestructura para la propuesta arquitectónica del CAE por 884,885 quetzales. 

Datos del proyecto la Vía exprés Nor-oriente no se incluyó en el detalle de la Unidad de Información Pública. Según Valencia, fue error de omisión, este cuenta con estudios financiados por Pronacom a través del préstamo BID, cuyo monto del contrato es de aproximadamente 2 millones de dólares (unos 15.4 millones de quetzales). Dichos estudios son de estructuración integral (2018), por lo que el proyecto requiere una recalibración de los mismos, y se está trabajando con el BCIE para apoyo técnico y financiero.

Por lo tanto, si se suma este dato con el total compartido por la Unidad de Información Pública, el costo de estudios superan los 32 millones de quetzales, más otros estudios adjudicados en 2024. 

Reformas a la ley de Anadie 

Uno factor que limita la aprobación de las APP es la legislación, ya que en el artículo 13 literal d, del Decreto 16-2010, se establece que el Congreso deberá conocer y aprobar los proyectos.

Por ello, en el Legislativo hay dos iniciativas de reforma. La más completa es la presentada en agosto por el presidente del Congreso, Nery Ramos, junto a los diputados Darwin Lucas, primer vicepresidente; Adim Maldonado, César Fión, León Felipe Barrera, del bloque UNE y Jorge Castro, de Viva. 

Dicha propuesta busca que las municipalidades puedan contratar obra de infraestructura. Uno de los principales cambios es que el Congreso no apruebe los proyectos, y que se amplíe a sectores como agua, saneamiento, salud y educación. 

El director ejecutivo de la Fundación para el Desarrollo de Guatemala (Fundesa), Juan Carlos Zapata, concuerda en que ese paso por el Congreso debilita la posibilidad de avance. Por ello «se requiere la aprobación de la iniciativa 6433». Además, ayudará a que los alcaldes inviertan más en preinversión para lograr proyectos de APP municipales como el Aerómetro. 

Dicha propuesta, según Valencia, contempla los elementos que se han discutido en la agencia para mejorar la aprobación de APP. Incorpora aspectos que pueden apoyar a las municipalidades para la formulación y aprobación de proyectos. «Fuimos convocados por la Comisión de Economía del Congreso para dar aportes para mejorar la iniciativa presentada», resalta. 

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Estrada añade que evitar que los proyectos de APP pasen por el Congreso con la reforma de ley es difícil, ya que el artículo 183 de la Constitución de la República dice que la aprobación de contratos y concesiones y financiamiento deben llegar al Legislativo.

El diputado considera que la reforma podría ayudar para que no pase algún proyecto, como el del aeropuerto porque es autosostenible, pero no para otros como el tren o la Vía Express que requieren compromiso de pago público.

Más que la reforma, reitera Estrada, el país necesita la capacidad de hacer proyectos grandes que incluyan financiamiento y coinversión del Estado. A su criterio, que el Gobierno actual esté buscando levantar el Metro Riel o línea blanca por pedazos no es el mejor mecanismo, lo adecuado sería levantar la licitación y lanzar el contrato al Congreso con una ley específica, porque es un proyecto de mil millones de dólares. 

Considera que la falta de continuidad de proyectos de un gobierno a otro es lo que tiene parada las inversiones de proyectos grandes e importantes en el país. 

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Apoyo internacional

Proyectos como el Metro riel han cambiado de nombre. La Municipalidad de Guatemala y el Gobierno ahora hablan del tren Línea Blanca, que conectará sur-norte de la ciudad, y Línea Azul, que conectará Mixco-Obelisco. Además, el gobierno de EE. UU. apoya estudios de prefactibilidad para proyectos que incidirán en la Línea Blanca. 

Otro donante es la Agencia de Cooperación Internacional de Corea (Koica), que desde 2021 desarrolla el Plan de Movilidad Urbana en el Área Metropolitana con fondos no reembolsables por 9 millones de dólares.

También se sumó la iniciativa Guatemala No se Detiene que lanzó en septiembre el Fondo Revolvente para la Preinversión en Infraestructura (FIP), con apoyo del CIV, la municipalidad capitalina y Fundesa. Este tiene un capital inicial de 7 millones de dólares para estudios de preinversión en infraestructura.  

Anadie es parte de dicha iniciativa, refiere Valencia, en la que se priorizan proyectos de interés para el sector público y privado. Uno es el proyecto Cenma-Petapa, parte del Metro Riel. Para el director ejecutivo de Fundesa, la expectativa de este fondo es aumentar la preinversión. Aunque «es muy poco para las necesidades del país… necesitamos que sea una prioridad del Gobierno para aumentar la preinversión». 

Una urgencia urbana

En el área metropolitana urge que se avance en soluciones de movilidad, ya que se estiman que al día circulan 1,200 vehículos a la ciudad, de estos 700 mil provienen de otros municipios o departamentos.

Los estudios que desarrolla Anadie para la movilidad son parte de muchos que se han desarrollado en el país. En una publicación del Centro de Estudios Urbanos y Regionales (CEUR), de la USAC, se menciona que desde cuando se planificó el Transmetro no se mejora el transporte público, «a pesar de haberse pagado un sin número de estudios y proyectos para solucionar la problemática». Sólo se visualiza la construcción de pasos a desnivel, que benefician temporalmente la movilidad de carros particulares. 

Y debido a que existe incertidumbre en cuanto al tiempo que puede llevar implementar un tren de subterráneo o de superficie, el CEUR plantea propuestas en el corto y mediano plazo, mientras se realizan esos proyectos. Una es que los carriles reversibles que utilizan las municipalidades se conviertan en carril exclusivo para transporte público en horas de mayor demanda, lo cual implica prestar un mejor servicio para desincentivar el uso del carro particular. 

Sin embargo, la expectativa es que todos esos estudios que existen, pronto se transformen en una realidad y no solo sean engavetados.  

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El exdirector de Anadie considera que ahora que la agencia tiene recursos para preinversión debe terminar de darle forma a los proyectos y animarse a levantar las licitaciones. «Al final la autopista Escuintla-Puerto Quetzal tomó tres años, pero salió y allí se está construyendo… el gobierno anterior la estuvo atropellando los últimos dos años, si no se hubiera empezado en 2021», resaltó.

«Les dejaron 100 millones (de quetzales) para pagar preinversión, es una cantidad que hubiera querido en mi tiempo», refiere. Hay que atreverse a lanzar los proyectos, aunque no los construya este gobierno, pero dejarlos contratados, porque es un proceso que toma años. 

Al consultarle si él hubiera contado con más recursos, habría avanzado más en los proyectos cuando estuvo en la dirección de Anadie, responde: sí y no, porque aunque consiguieron donaciones y préstamos para preinversión del Vía Exprés o Metro Riel, se detuvieron porque avanzaron con el proyecto más sencillo, es decir, la autopista Escuintla-Puerto Quetzal. «La dejamos en el Congreso y allí se paró». 

Reflexiona que tal vez debieron haber empezado con un proyecto más sensible, complicado y más político, como la Vía Exprés o Metro Riel, porque el mensaje hubiera sido mejor. «El aeropuerto quedó listo con el fondo Millennium Challenge Corporation para sacarlo a licitación. Luego se desactualizan los estudios y hay que actualizarlos otra vez. Muchos de los estudios no son realmente necesarios porque mucha parte de los estudios se obtienen en el proceso de licitación», puntualiza.