Recaudación, asignación, redistribución: una trilogía dispersa (III)

 La inercia de la asignación y su condición de epicentro en la corrupción 

 La SAT obtiene los recursos recogidos por los distintos impuestos^[1] y los traslada al Ministerio de Finanzas Públicas (MINFIN) para su asignación dentro de las diferentes clasificaciones que tiene el propio Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado.  En teoría, el MINFIN analiza las diferentes problemáticas del país en mutua interacción con los diferentes ministerios, secretarías e instituciones del Estado para establecer los montos que se asignarán a cada entidad dependiendo de las necesidades y de las problemáticas que cada una de ellas pretende enfrentar y, en el mejor de los casos, resolver durante el año.

La asignación presupuestaria es anual, por lo tanto, los recursos que se destinan en el presupuesto deben ejecutarse (gastarse) durante el año correspondiente. Únicamente algunas entidades descentralizadas y las municipalidades pueden reportar saldos de caja no ejecutados durante el año anterior, los cuales pueden ser registrados nuevamente para que continúen vigentes durante el año subsiguiente

El denominado Ciclo Presupuestario implica una serie de etapas que se deben cumplir hasta llegar a la aprobación del presupuesto para el siguiente año por parte del Congreso de la República.  Estas etapas incluyen:

1. La preparación del anteproyecto de presupuesto por parte de las instituciones del Estado y su posterior envío al MINFIN.

2. Los ajustes a las cifras presentadas por el MINFIN establecen las prioridades de gasto que se pretenden cubrir durante el año.

3. El ejercicio de preparación del presupuesto, por parte de las entidades, plantea las prioridades institucionales, pero generalmente se hace un ajuste de aproximadamente del 10 % a las cifras del presupuesto anterior y así se presenta al MINFIN para su aprobación.

4. El MINFIN junto con la SAT y el Banco de Guatemala realizan el análisis macroeconómico y de los escenarios que se presentan interna y externamente para plantear la característica general del presupuesto que puede ser contracíclico o procíclico.^[2]

5. El MINFIN presenta el proyecto de presupuesto al Congreso de la República el 1 de septiembre y se espera su análisis y potencial aprobación para el 30 de noviembre de cada año.  Si no se llega a aprobar el presupuesto, entra en vigencia el monto del presupuesto del año anterior.

6. Durante la discusión del presupuesto en el Congreso de la República, este se convierte en un foco de corrupción, ya que, en lugar de priorizar las verdaderas necesidades del país, el proceso suele favorecer intereses particulares y beneficiar a ciertos grupos de manera indebida.  No importan las prioridades que establece el MINFIN, si el partido de gobierno no cuenta con mayoría en el congreso, las otras bancadas determinan el monto total del presupuesto^[3] pero la lógica que prevalece es la corrupción.

Algunos indicadores de la relación gasto e ingresos

Los indicadores que se presentan representan porcentajes gruesos, pero que muestran ya una tendencia en materia de política fiscal.

Es importante establecer dos indicadores para combinar la relación entre los ingresos o impuestos y el gasto público. En este contexto, la relación ingresos/gasto representa el porcentaje de liquidez que los impuestos generan para financiar el gasto público. Por otro lado, la relación gastos/impuestos indica cuántas veces se incrementa el gasto público en relación con lo que se recauda. Los indicadores se presentan en la tabla siguiente.

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Como se puede observar, en promedio, en la serie de años analizados, el 83% del gasto se cubre con los impuestos. Este indicador también puede significar dos aspectos importantes. El primero se refiere a la dotación de liquidez al presupuesto, lo que permite realizar las asignaciones y redistribuciones correspondientes. En segundo término, dado que los tributos son mayormente significativos dentro del gasto público, las autoridades de finanzas públicas y del banco central no necesitan buscar endeudarse más.

Otra interpretación de la relación ingresos/gastos es que, por cada ochenta y tres quetzales provistos por la SAT en impuestos, el MINFIN requiere de 17 quetzales adicionales para financiar el resto del presupuesto, los cuales subsecuentemente se convertirán en deuda pública.

Por otra parte, el segundo indicador señala que, por cada quetzal que la SAT recauda, el gasto público eroga Q1.21.  Este dato refleja que, ante un incremento en la recaudación, tal como ha ocurrido en los últimos dos años, el gasto público se incrementa.

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En términos absolutos, los impuestos en la serie de años se han incrementado en promedio en Q4.5 millardos, mientras que el gasto público ha alcanzado los Q4.7 millardos.  En el caso de los ingresos, el promedio de la serie se encuentra influido por la recaudación de 2021 y 2022, que sumaron Q28.9 millardos en los dos años^[4], mientras que el gasto se vio influido positivamente por la expansión fiscal del 2020 con Q13.6 millardos y los Q15.6 millardos del 2022, pero tuvo una caída en 2021 de Q3.4 millardos.

Tal como se observa, la recaudación desde 2021 ha pasado por sus mejores momentos, debido a que ha incrementado significativamente, registrando Q80.7 millardos en 2021 y Q91.5 millardos en 2022. Este aumento se debe a una mejora considerable en la recaudación, impulsada por medidas administrativas, arreglos institucionales y mejoras destinadas a facilitar el proceso para empresas y personas. Además, se han implementado diversas estrategias con el objetivo de reducir la evasión fiscal.

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Sin embargo, en esencia, la estructura tributaria no ha sufrido cambios fundamentales. La tributación sigue descansando, principalmente, en los impuestos indirectos destinados a gravar el consumo, como el IVA doméstico y el IVA sobre importaciones. Por otro lado, el Impuesto sobre la Renta (ISR) y el Impuesto sobre las Personas Jurídicas (ISO) son los impuestos directos que han mantenido su presencia en esta estructura. Además, no se observa ni se conoce ninguna iniciativa legal para introducir impuestos ambientales, tributos verdes o incentivos que favorezcan la protección del medio ambiente.^[5]

La última reforma tributaria se realizó en el año 2012.  Es menester indicar que esta, no solo se consiguió en forma exprés, que sorprendió a todos los actores políticos y económicos, puesto que ni durante el gobierno de Oscar Berger —quien contaba con el apoyo de las élites económicas— se pudo obtener un resultado tan expedito y en el corto plazo, pero sus resultados fueron limitados y observables hasta el mediano y largo plazo.

La brecha que se observa entre ambas variables representa el déficit fiscal en cada período, es decir, la diferencia entre los impuestos recaudados y el gasto público total. Es necesario señalar que, a pesar de los incrementos en los impuestos en los últimos dos años, los cuales podrían haber permitido plantear un presupuesto más equilibrado y menos dependiente de la deuda interna, se ha optado por incrementar el gasto en relación con los impuestos. La tendencia en 2022 es un claro ejemplo de esto, ya que el gasto se dispara mientras que los impuestos muestran una caída.

Gasto público

A pesar de los incrementos significativos del gasto público en los últimos 13 años, su composición y estructura prácticamente no se ha modificado nada, más que en las cifras que se establecen en el anteproyecto de presupuesto y su posterior discusión en el Congreso de la República.

Se podría decir que la política fiscal ha sido expansiva en su esencia; sin embargo, esta no responde necesariamente a situaciones que demanden políticas contra cíclicas —con la excepción de la crisis del COVID 19, cuando se expandió el presupuesto aprobado en Q11.0 millardos, pero con resultados que dejan muchas dudas—, por lo que la percepción es que cada incremento del gasto responde mayormente a criterios relacionados con la corrupción que otras intenciones.

El gasto público ha mantenido una tendencia absoluta creciente en los últimos 13 años, a excepción del año 2015 y del 2021, lo que evidencia un gasto público expansivo. Lo que busca propiciar un incremento del PIB y contribuir así a la economía nacional.

La variación absoluta del gasto público en los años 2010 al 2022 es en promedio de Q4.7millardos, pero es necesario indicar que, en el año 2020, este se expandió en Q13.7 millardos y en 2022 en Q15.6 millardos,^[6] dos datos que muestran un crecimiento inusitado durante la serie de años en estudio.

En cuanto a su relación con el PIB, el gasto público registra un promedio del 13.5 %, un dato que refleja una baja participación del Estado en la economía. El año con la mayor proporción con respecto al PIB fue 2010, cuando alcanzó el 14.5 %.

Varios de los indicadores señalados se resumen en la tabla que a continuación se presenta:

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El gasto público se divide en dos grandes componentes: el gasto de funcionamiento que se refiere a todas las erogaciones necesarias que las instituciones del Estado realizan para asegurar el funcionamiento normal de sus actividades, y el gasto de inversión^[7] que da cuenta de aquellas erogaciones que generalmente conducen a la obtención de bienes durables para la economía o de obras públicas de infraestructura. 

Ahora bien, es importante mencionar que el gasto de funcionamiento supera significativamente al gasto de inversión, una relación que en Guatemala ha sido sujeto de críticas y propuestas para mejorar dicho balance, pero poco han hecho los distintos regímenes para incrementar la inversión y reducir el funcionamiento.

El promedio del gasto total es de Q69.8 millardos. El gasto de funcionamiento es de Q55.7 millardos —un dato que se acerca más al promedio del gasto total—, mientras que el de inversión es de únicamente Q14.2 millardos. 

Así, el gasto de funcionamiento supera al gasto de inversión en casi cuatro veces. En otras palabras, por cada quetzal de gasto de inversión, se erogan Q3.93 en funcionamiento.  Su diferencia absoluta en promedio es de Q41.5 millardos, pero en algunos años ese dato es más elevado tal como se dio en los años 2020, 2021 y 2022, que registran Q57.6, Q58.4 y Q68.8 millardos, respectivamente.  Este último dato, incluso, es superior al año de la pandemia.

En la gráfica a continuación se ilustran las diferencias que existen entre las diferentes variables.

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El peso relativo del gasto de funcionamiento e inversión con respecto el gasto total se muestra en la gráfica siguiente:

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Además, otro indicador que muestra la baja incidencia del gasto de inversión dentro de la política fiscal es el peso relativo de los dos componentes del gasto con respecto al PIB.

Un ejercicio de presentación de los niveles de gasto por período de Gobierno durante las tres últimas gestiones se presenta en el cuadro siguiente.

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Tal como se puede apreciar, la suma acumulada durante tres gestiones distintas, muestra que el gobierno de Giammattei es el que mayor suma acumulada tiene durante su régimen de cuatro años; que se podría explicar por la expansión fiscal del año 2020, cuando ocurrió la pandemia de la COVID-19, pero al final los años 2022 y 2023 superan al gasto del año 2020.  Las diferencias con respecto a los otros gobiernos anteriores, muestran cifras realmente elevadas, puesto que la suma acumulada del período presidencial de Giammattei es de Q413.6 millardos, contra Q295.0 del régimen de Morales y Q244.0 en el período de Pérez/Maldonado, a las cuales supera en Q118.6 y Q.169.6 millardos.

En cuanto a la variación absoluta se refuerza el dato anterior, pues para Giammattei fue de Q18.8 millardos, contra Q17.1 y Q4.7 millardos de los períodos anteriores.  Sin embargo, referente a la variación relativa, el periodo de Morales supera a los otros dos con un 24.2 %, mientras que Giammattei es de 19.3 % y Pérez/Maldonado es apenas de 8.17 %

Otros indicadores se pueden observar en el cuadro siguiente:

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Se puede observar que la variación absoluta por período fue de Q51.1 millardos durante la administración de Jimmy Morales, mientras que en la de Giammattei alcanzó Q118.6 millardos, lo que representa un incremento de más de tres veces.  La variación relativa por período también muestra que durante el régimen de Giammattei esta alcanzó el 40.2 %, mientras que la de Morales fue de un poco más de la mitad.

Igualmente, el presupuesto de Jimmy Morales creció 1.21 veces con respecto al período de Pérez/Maldonado, mientras que en el caso de Giammattei registró 1.70 veces más que el de su antecesor.

En el ámbito de la distribución institucional del gasto, se puede observar que los cambios son mínimos; sin embargo, en algunos años ocurren alzas que llaman la atención, pero que igual no responden a criterios técnicos o bien a destinos de gasto que se orienten a resolver determinadas problemáticas, sino al contrario pareciera que los incrementos descansan en racionalidades más vinculadas a la corrupción que a otra causa.

De igual manera, los datos de la distribución institucional del gasto no sufre mayores cambios, a excepción de los datos del año 2020. En el caso de Economía se elevó como resultado del Programa de Créditos MIPYME, mientras que el gasto de salud se elevó, pero en una forma leve, una incongruencia dentro de la pandemia.

Sin embargo, en el año 2021, hubo un salto en el Ministerio de Comunicaciones que se vuelve a dar en el año 2022.  Pero el dato que mayor curiosidad destaca es el incremento en el Ministerio de Energía y Minas que pasa de Q96 millones en 2021 para luego registrar Q2.8 millardos, un incremento que resulta difícil explicar.

La clasificación del gasto por instituciones también permite observar lo siguiente:

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Como se puede observar en la gráfica anterior, el peso mayor de la distribución del presupuesto institucional descansa en cinco instituciones y en dos cuentas.  La cuenta de Obligaciones a Cargo del Tesoro incluye varias asignaciones a distintas entidades, entre ellas las municipalidades, el Organismo Judicial, la USAC y otras. Y la otra cuenta es lo que corresponde al servicio de la deuda que integra todas aquellas erogaciones correspondientes a pago de intereses y comisiones derivadas de la deuda y los pagos a capital que se harán durante el año.

Ambas cuentan absorben el 47.39 % del promedio del presupuesto en los años 2010 al 2022; es decir, representan el 52.4 % de las seis seleccionadas que suman el 90.38 % del promedio total del presupuesto institucional asignado en la serie utilizada.

Las instituciones que restan son el Ministerio de Educación con un 18.13 %, el Ministerio de Salud con 8.94 %, el Ministerio de Comunicaciones con un 7.13 %, el Ministerio de Gobernación con 5.85 % y el Ministerio de la Defensa Nacional con un 2.94 %.

Déficit fiscal

El déficit fiscal ha permanecido por años, a pesar de que se ha mantenido cercanamente al 2 % del PIB, sus momentos más elevados fueron en los años que van del 2010 al 2014 cuando presentó porcentajes arriba de 2 %, principalmente en 2010 y 2011, cuando alcanzó el -3.4 % y el -2.8 %.

A pesar de los elevados porcentajes, el período de 2010 a 2012 muestra una tendencia permanente a la baja, hasta alcanzar -1.2 % en 2016, para nuevamente mostrar una tendencia alcista entre 2017 y 2019, este último año registró un -2.5 % para luego potenciarse a partir de la pandemia de la COVID 19 en 2020 cuando registra un incremento que lo lleva a -5.2 %, para luego reducirse en 2021 y elevarse nuevamente en 2022.  El promedio en la serie de años es de -2.4 %.

Si se analizan las tasas de variación promedio en la serie 2010-22 de las diferentes variables, se puede observar lo siguiente:

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Los datos muestran que el PIB en el período de tiempo utilizado ha crecido en 6.88 % en promedio, muy vinculado al crecimiento promedio del gasto de 6.90 % y la deuda externa con un 6.05 %.  El déficit ha crecido en promedio el 11.11 % altamente vinculado al crecimiento promedio de la deuda interna con 11.10 %, lo cual muestra que la deuda interna es la que contribuye a solventar los déficits fiscales en el promedio, a pesar del crecimiento importante que ha tenido la recaudación en los últimos dos años y así se espera en el actual.

La condición de inercialidad del gasto público y el presupuesto

La cuestión presupuestaria no ha cambiado mucho en cuanto a estructura; a pesar de la introducción de diferentes clasificaciones, el resultado sigue siendo el mismo. No debemos olvidar que la estructura presupuestaria es de antigua data; cuando se instauró la democracia, esta ya existía y tenía una tendencia significativa en la cuestión contrainsurgente, característica de los períodos de facto encabezados por militares.

Así, con el arribo de la democracia en Guatemala, la estructura presupuestaria no ha cambiado notablemente, aunque sí efectivamente el monto del gasto se ha multiplicado considerablemente, pero la asignación y distribución continúa siendo, a nivel institucional, la misma.

Por ejemplo, el Ministerio de Educación continúa siendo la cartera con mayor asignación, así como la de salud, pero fuera de ello no se visualiza un cambio en la composición y la estructura. Luego de las asignaciones de Educación y Salud, prevalecen las carteras de Comunicaciones e Infraestructura, uno de los centros más importantes en materia de corrupción, al igual que la cartera de Gobernación y, finalmente, lo que corresponde a Defensa Nacional.

Los datos que muestran las prioridades del gasto se incluyen en el cuadro siguiente:

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Conclusiones

• A pesar del incremento de la recaudación, el gasto se ha disparado, lo que implica que la autonomía de los impuestos en relación con el financiamiento del gasto no ha mejorado. Esto significa que, al aumentar el gasto, se recurre nuevamente a la deuda para financiar parte del gasto público.

• La tendencia inercial en materia de asignación se mantiene; es decir, no se han planteado nuevos reordenamientos en la distribución de los fondos dentro del presupuesto.

• Ciertamente, el gasto en educación y salud ha mejorado considerablemente, pero los resultados de las gestiones en estas áreas no reflejan necesariamente una mejora sustantiva. Sin embargo, es menester analizar con propiedad la redistribución; es decir, en qué se han convertido los incrementos en dichas carteras.

• El gasto en comunicaciones también se ha incrementado, pero es uno de los epicentros de la corrupción, puesto que ahí es donde se gestan contratos amañados que terminan con obras públicas mal diseñadas y ejecutadas, tal es caso  del emblemático —por poco célebre— Libramiento de Chimaltenango.

• El gasto en materia de seguridad interna es otro que ha potenciado su crecimiento; sin embargo, también habría que medir sus impactos y resultados, para calificar su mejora en la asignación como positiva o, en todo caso, negativa.

• El gasto en materia de defensa nacional es cuestionable bajo cualquier punto de vista, pues no guarda relación directa ni con la soberanía —no se tienen conflictos fronterizos ni nada por el estilo—, ni tampoco ha contribuido al orden interno.  Además, es un gasto que podría trasladarse a otras carteras que contribuyen más al mejoramiento de las relaciones sociales internas, o bien, en materia medio ambiental.

   

[1] Según la ley de la SAT, esta institución obtiene el 2 % del total de los montos obtenidos derivados de la aplicación de los impuestos existentes en el país, este pago lo debe realizar el Ministerio de Finanzas Públicas, pero se conoce que no es inmediato y muchas veces tampoco termina de cubrirse durante el año.

[2] Al analizar las condiciones macroeconómicas internacionales e internas, se puede observar que existe un fenómeno que puede golpear al país, por lo que se plantea una posición contracíclica del presupuesto o si existe una situación que puede ser positiva para Guatemala se genera una posición procíclica.  A pesar de que este es un análisis serio, el presupuesto siempre se incrementa por parte del Congreso de la República, tal como se verá en este estudio, pero es ajeno a las situaciones macroeconómicas correspondientes.

[3] El actual régimen de Gobierno actúa en forma distinta pero no goza de una bancada significativa, por ello se negocian montos.  Sin embargo, con anterioridad, el elemento que permeaba las decisiones era la corrupción.

[4] En el caso de la carga tributaria, que representa la relación de los impuestos con respecto al PIB, la SAT ha anunciado que se ha superado la meta planteada en los acuerdos de paz. Sin embargo, este dato no es exacto, ya que están dividiendo la tributación, que se registra en términos nominales, con respecto al PIB, que se mide en términos reales. Como resultado, dicho indicador se eleva, pero la realidad es que esta afirmación carece de fundamento.

[5] Por ejemplo, se conoce que en los últimos años (2021 y 2022), la tributación ha excedido la meta de recaudación, ¿por qué no con estos excedentes redituar por medio de un incentivo al pago de servicios ambientales, la adaptación al cambio climático y apoyar la lucha por mayor diversidad biológica? O bien iniciar la reflexión sobre los impuestos verdes.

[6] En Guatemala, generalmente, el año previo a las elecciones se incrementa significativamente el gasto público, lo cual refleja una decisión política fundamental.

[7] El gasto de inversión es clave en escenarios de políticas económicas contracíclicas cuando se necesita impulsar la economía, haciendo uso del gasto público en obras de infraestructura contribuye a desplazar la demanda agregada y con ello se genera un efecto multiplicador en la economía por medio del consumo, la inversión y el gasto público.  Este primer impacto se reduce a través del denominado efecto expulsión que provoca un incremento en la tasa de interés y con ello el desplazamiento de la inversión privada, pero aun así la política fiscal en inversión pública tiene efectos positivos en la economía en general.