Dietas de funcionarios: un sobresueldo legal que podría ser inconstitucional

En 2019 Neto Bran, alcalde de Mixco y hoy secretario general de TODOS, recibió más ingresos por dietas que por su salario como jefe edil. Recibía 12 mil quetzales como salario, pero 54 mil más en concepto de dietas. El concejo municipal de Bran estableció que por cada sesión recibirían 3 mil quetzales, y se reunían hasta 18 veces al mes.

«Sesionamos mucho porque trabajamos mucho» respondió en uno de sus asesores a las preguntas de Plaza Pública sobre el monto y cantidad de reuniones en 2019.

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La situación no es exclusiva de Mixco ni de las municipalidades. Es generalizada en casi todas las instituciones del Estado. Ministros, directores y también diputados reciben dietas además de su salario.

En esencia, las dietas deberían ser una retribución para miembros a cuerpos colegiados que toman decisiones de relevancia mayor, después de evaluarlo y discutirlo en colectivo. Sin embargo, se convirtieron en un ajuste salarial de funcionarios.

Más allá de los vacíos, hay antinomias en la ley que las podrían hacer inconstitucionales, pues se vuelven, de facto, en una doble remuneración.

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Las dietas a funcionarios podrían ser inconstitucionales

El artículo 78 de la Ley Orgánica del Presupuesto define las dietas como retribuciones que el Estado y sus entidades descentralizadas y autónomas pagan a servidores públicos por formar parte de juntas o consejos directivos y consultivos, comisiones y comités asesores.

Dicha ley también indica que no se consideran parte del salario y establece que deben ser aprobadas mediante acuerdo gubernativo del Ministerio de Finanzas (Minfin). De esto se libran las entidades autónomas, que pueden determinar la forma y monto de sus dietas y sólo informar a la cartera de Finanzas al respecto.

Por su parte, el manual de clasificaciones presupuestarias para el sector público diferencia las dietas del renglón 061 de las del 062. Las del renglón 061, que nombra sólo como dietas, son «los egresos pagados a miembros de juntas directivas, asesoras o consultivas de instituciones del sector público y de comisiones y consejos reconocidos legalmente, por asistir a sesiones ordinarias y extraordinarias establecidas conforme a la ley».

En tanto, en el renglón 062 define las «dietas de cargos representativos» que son las «pagadas al Cuerpo Legislativo y otras instituciones cuyos cargos se obtienen con base en elección directa o indirecta».

Este es el marco legislativo de las dietas que, como se observa, deja abiertas brechas para arbitrariedades: tanto el monto de la dieta por sesión, como la cantidad de sesiones que realizan en el mes, son determinadas por las mismas personas que las reciben.

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Es decir que cada entidad pone sus criterios, sin que haya una legislación unificada que determine, primero, qué tipo de trabajo remunera las dietas, y segundo, si este trabajo es similar al que debería cumplir un funcionario por el puesto que ostenta, y que ya lo remunera con un salario.

Para Francisco Solórzano Foppa esto es inconstitucional. El abogado señala que el artículo 78 de la Ley de Presupuesto entra en contradicción con el artículo 278 de la Constitución.

En la literal f del artículo 278 de la Constitución se explica que la Ley de Presupuesto determinará «la forma y cuantía de la remuneración de todos los funcionarios y empleados públicos, incluyendo los de las entidades descentralizadas o autónomas».

Dicta que la Ley de Presupuesto «regulará específicamente los casos en los que algunos funcionarios excepcionalmente y por ser necesario para el servicio público percibirán gastos de representación» y en el último párrafo, hace explícito que «quedan prohibidas cualesquiera otras formas de remuneración y será personalmente responsable quién las autorice».

En este último párrafo donde Solórzano ubica la contradicción. Según el abogado, por lo regulado en este artículo el funcionario no puede recibir más remuneración que su salario, y solo en excepciones, gastos de representación.

El problema es el artículo 78 de la Ley de Presupuesto, indica Solórzano, pues este formaliza las dietas como una retribución y establece que no son salario. Para él sí lo son, «lo que las liga a las prohibiciones establecidas en el 278 f de la Constitución» expresa. Aunque les ponga el título de retribución y con ello un concepto distinto al de remuneración son lo mismo, razona.

Esto a su criterio, está refrendado por legislación internacional como el Convenio 100 de la OIT, ratificado por Guatemala. En este establece que la remuneración «comprende el salario y cualquier otro emolumento en dinero pagado por el empleador al trabajador. Incluye dietas» expone.

Foppa considera plantear una inconstitucionalidad al artículo 78 de la Ley de presupuesto, algo que afectaría «todas las disposiciones de legislación interna que autorizan dietas para funcionarios». Si las aceptan, se retiraría el artículo 78 de la Ley de Presupuesto de la legislación local, y quedarían sin efecto los pagos de dietas para funcionarios.

La nueva diposición afectaría a entidades como el Instituto Nacional de Electrificación (INDE) o el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS) que en 2019 gastaron 5 millones de quetzales en dietas. O al alcalde de Guatemala, quien tiene derecho a dietas de cuatro entidades distintas.

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Millones en dietas

Plaza Pública examinó los gastos en dietas para funcionarios electos de las entidades autónomas y descentralizadas del Estado durante el 2019. Los datos provienen del Sistema de Contabilidad Integrada (SICOIN) y excluyen los gastos en dietas de entidades del gobierno central.

En total 60 instituciones autónomas y descentralizadas recibieron presupuesto para ejecutar en dietas, y pagaron 43 millones de quetzales a funcionarios y representantes bajo este rubro.

De las 60 instituciones mencionadas, las anteriores son las diez que más dietas pagaron en 2019. A ellas se agregó el Instituto de Recreación de los Trabajadores (IRTRA), que usualmente suele estar lejos de la fiscalización a pesar de ejecutar recursos públicos.

La institución que más dietas pagó fue el INDE que superó los 4.6 millones de quetzales. Pagó este beneficio a miembros de su junta directiva, conformada por el Ministerio de Energía y Minas, la Anam, Segeplan, el Ministerio de Economía, además de directivos de la misma entidad, representantes del Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (CACIF) y asociaciones sindicales del país.

Según el artículo 10 de la Ley de Acceso a la Información, todas las entidades deben publicar de oficio, los montos pagados en salarios y dietas a sus funcionarios. Sin embargo, en su portal, el INDE señala que esta información sólo se otorga por solicitud de acceso a la información, una contradicción a lo dispuesto en la Ley. Plaza Pública hizo la solicitud de información, pero al momento de publicar la nota no había sido entregada.

Notas de prensa señalan que en 2017 cada uno de sus miembros recibió hasta 5,000 quetzales por sesión, y asistieron a 84. El entonces presidente de la junta, José Chang, también ministro de Energía y Minas, cade mes de ese año recibió 38,000 quetzales extras en concepto de dietas, que se sumaban a un sueldo líquido de 35,000 quetzales mensuales como Ministro.

El IRTRA tampoco tiene publicados en su portal los datos requeridos como información oficio, transgrediendo, junto al INDE, la Ley de Acceso a la Información. Ambas entidades tienen representación del sector privado en sus cuerpos consultivos y son de las que más pagaron dietas.  

A estas instituciones sigue el IGSS que ejecutó 3.3 millones de quetzales en dietas en 2019. Entre estas, las que recibe su junta directiva, conformada por el presidente, un representante de la Junta Monetaria del Banco de Guatemala, uno nombrado por la Universidad de San Carlos, uno del colegio de médicos, uno de CACIF, y uno más de los sindicatos de trabajadores.

Según información de la entidad, Carlos Contreras, presidente del IGSS, recibió un salario base de 51 mil quetzales en 2019, a los que agregaban 24 mil mensuales en dietas. De nuevo, una persona que recibe salario y además dietas por participar en un cuerpo colegiado.

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Las múltiples dietas de Tu Muni

La siguiente entidad que más dietas pagó en 2019 es la Empresa Municipal del Agua de Guatemala (Empagua). Es interesante entrar a detalle en esta institución porque forma parte del consorcio de empresas que la Municipalidad de Guatemala utiliza para administrar los servicios públicos, y porque demuestra cómo la ausencia de un marco regulatorio común y de un ente fiscalizador efectivo genera vicios que permiten inflar la remuneración de funcionarios a través de las dietas.

Empagua ejecutó 3.3 millones de quetzales en dietas en 2019, por cada sesión su Junta Directiva cobró 1,200 quetzales. Entre los miembros de la junta está el alcalde Guatemala, Ricardo Quiñonez.

El sitio web de la entidad no muestra datos de 2019, pero según información publicada sobre las dietas aprobadas en 2020, el alcalde y concejales se reúnen en promedio 4 veces al mes, por lo que reciben 5 mil quetzales mensuales de dietas. Quiñonez además recibe 10,000 quetzales por gastos de representación de la misma entidad.

El pago de dietas para el alcalde y su consejo municipal se extiende a otras entidades. A Empagua le sigue la Empresa Municipal de Transporte de Guatemala (EMT), encargada de la administración del transporte público municipal (Transmetro). Esta entidad pagó 2.59 millones de quetzales en dietas durante 2019.

El reglamento de la entidad establece que la Junta Directiva tiene un límite de 8 sesiones al mes, por las que se paga 1,050 quetzales en cada reunión.  

Aunque el portal de acceso a la información de la Municipalidad no muestre el nombre del alcalde Quiñónez entre quienes recibieron dietas, tiene derecho a los aproximadamente 9,000 quetzales que, en promedio, la EMT pagó mensualmente a cada miembro de su junta directiva en 2019.

Más abajo en la lista está la Empresa Municipal Reguladora de Transporte y Tránsito (EMETRA), que pagó 1.7 millones de quetzales en dietas durante 2019. La junta directiva de esta entidad la conforman de nuevo el alcalde, el concejal primero, el gerente de EMETRA, cuatro concejales y 4 personas más nominadas por el concejo, que ejercen como directores. 

Según su reglamento, reciben 1,200 quetzales por sesión, y según su planificación de presupuesto 2019, pueden sesionar un máximo de ocho veces al mes. La información que provee la municipalidad en su portal público no registra datos de 2019, pero según datos del mes de septiembre de 2020, sesionaron por lo menos ocho veces.

Siguiendo este promedio, el alcalde municipal, Ricardo Quiñonez, recibió de EMETRA 9,600 quetzales en dietas al mes, al igual que varios concejales municipales.

A estos pagos se agregan las dietas que según el renglón 062 le corresponden al consejo municipal, como funcionarios electos. En 2019 Municipalidad de Guatemala ejecutó 1.5 millones de quetzales en dietas. Pagó 1,200 quetzales por cada sesión, y se reunieron un promedio de 12 veces al mes.

En total las dietas pagadas por la Municipalidad de Guatemala y las empresas asociadas a su administración en 2019 suman 7.7 millones de quetzales. Si se agregan las del consejo municipal, alcanzaron 9.2 millones de quetzales.

El alcalde de la Ciudad de Guatemala recibió 14,400 quetzales en concepto de dietas como miembro del Concejo Municipal, que le otorga otros 10,000 quetzales en gastos de representación, y un bono de 250 quetzales, según consta en la información pública del portal de la entidad. Pero además recibe un salario, que asciende a 24,419 quetzales.

Al sumar los distintos tipos de remuneración y gastos de representación a los que tiene derecho Quiñonez, tiene autorizados un total de 82,669 quetzales. A pesar de que su salario es de poco menos de 25 mil quetzales, Quiñonez puede triplicarlo si recibe las dietas y gastos de representación que por Ley se le otorgan.

Plaza Pública solicitó a la Municipalidad razonar porqué el alcalde recibe dietas y gastos de representación de tantas entidades, además de su salario.

Por escrito, Ángel Albizures, de la Dirección de Comunicación, respondió que lo hacen conforme al artículo 44 del Código Municipal. Este artículo, titulado de «remuneraciones especiales» establece que el alcalde y los miembros del consejo municipal pueden aprobar las remuneraciones en dietas que consideren necesarias, con el voto de las 2/3 partes del concejo.

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Las dietas del Congreso de la República

Dentro del renglón 062, el Minifin identifica las dietas otorgadas a funcionarios designados por elección directa o indirecta. Según el portal de SICOIN, estas instituciones gastaron más de 36 millones de quetzales en 2019.

En este grupo hay tres instituciones del deporte federado, pero también la ya mencionada Municipalidad de Guatemala y la Corte de Constitucionalidad, que superan el millón y medio de quetzales pagados en dietas.

El Congreso de la República, en tanto, representa el 80% de lo ejecutado dentro del renglón de dietas a funcionarios en 2019.

Según el artículo 55 de la Ley Orgánica del Congreso, los diputados tienen derecho a recibir una remuneración y también prestaciones legales por su cargo, que comprenden el aguinaldo y bono 14.

Además de esta retribución, el acuerdo número 20-2016 sobre comisiones de trabajo establece que también recibirán dietas por la asistencia a sesiones plenarias, de Junta Directiva, de Jefes de Bloque y de Comisiones de Trabajo.  Los diputados tienen derecho a gastos de representación- mayores para junta directiva.  

Según datos expuestos de oficio en el sitio web de Congreso, los diputados que no ocupan cargos directivos ajustan en total 29,150 quetzales en remuneración, de los cuales sólo 9,550 son en concepto de salario base. A estos se suman 5,000 de gastos de representación, más 9,600 de dietas plenarias y 5,000 quetzales de dietas de comisiones de trabajo.  Los jefes y subjefes de bloque reciben 5,000 quetzales más por las sesiones del órgano.

Pertenecer a Junta Directiva aumenta lo recibido por concepto de dietas y gastos de representación.  A los miembros de junta directiva les corresponde 9,000 quetzales más por sus sesiones, pero el presidente recibe 20 mil quetzales, los vicepresidentes 15,000 y los secretarios 10,000 más por gastos de representación.

Por lo anterior, todas las dietas de sesiones y gastos de representación del presidente de Congreso, le asegura una remuneración que asciende a 63,150 quetzales, de los que solo 9,550 son de salario. De nuevo, son los miembros del órgano político más importante de la entidad, junta directiva, quienes más recursos reciben y quienes definen el monto a pagar por las dietas, incluidas las que reciben ellos mismos.

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No queda claro qué paga la dieta, o si paga doble el mismo trabajo

El poco control sobre las dietas nace de la manera cómo son aprobadas: los mismos sujetos que las reciben son quienes las aprueban, y quienes también establecen tanto el monto y la cantidad de reuniones que son pagadas. Esto, sin que quede claro qué pagan exactamente.

Para Solórzano Foppa, se paga el tiempo invertido en participar en los entes colegiados, es decir por asistir a la sesión. Pablo Hurtado, Secretario Ejecutivo de Asíes, indica que se paga la toma de decisiones, pues se aprovecha la experiencia del colegiado.  

Pero Solórzano Foppa señala que, formaran parte de la decisión o no, se cobraba la dieta. «En algunas instituciones donde estuve era famoso que algunas personas se salían a la hora de la decisión. El pago de las dietas no obliga a participar de las decisiones», indica.

Para que la dieta se pague debe estar formalizadas en ley, indica Juan Carlos Carrera, director de la Oficina Nacional de Servicio Civil (Onsec). Esto puede ser a nivel de ley o reglamento, emitido por las autoridades de un órgano político reconocido por el Estado.

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Plaza Pública preguntó a la Municipalidad cómo verifican la calidad y productividad de las sesiones. Ángel Albizures, de la Dirección de Comunicación respondió que atienden las funciones que les encomienda la ley y sus reglamentos, y que miden la calidad y productividad de los encuentros por la cantidad de expedientes y temas que se atiendan en la cita.

Como se observa, la ley permite que se pague una dieta a alguien sólo por asistir a sesiones, sin importar la relevancia y contenido de los encuentros.

­Para el director de ONSEC, la posibilidad de que una persona reciba doble retribución es contraria a la ley, pero este es un extremo le correspondería corroborar a la Contraloría General de Cuentas, indica.

Carrera considera que la legislación sobre las dietas no formaliza esta práctica, pero «habría que hacer un estudio por caso, casos concretos, para determinar si los funcionarios entran en esa contradicción», según indicó.

José Ramírez, Sub Contralor de Calidad del Gasto de la Contraloría General de Cuentas, indicó que la entidad verifica que las erogaciones estén basadas en norma, que haya recibos y además actas tales como reuniones del día, grabaciones o expedientes de análisis de proyectos donde justifiquen los pagos de dietas. En caso haya irregularidades puede haber sanciones económicas, tales como la devolución de los fondos recibidos o hasta denuncias penales, si hay indicio de delitos.

Esto, no obstante, no evita que haya casos en los que «no sólo se duplica, sino se triplica el pago por las mismas funciones», indicó Ramírez.

Pablo Hurtado, de ASIES, considera necesaria una legislación más clara sobre las dietas. Podría por ejemplo establecer que si la paga la institución para la que trabaja un funcionario no se le otorgue, o que, si las decisiones del órgano son similares a las que se debe tomar, tampoco, pues sería duplicar salario por una misma función.

«Por ejemplo, a la participación del Ministro de Agricultura y Alimentación en un órgano colegiado que busca garantizar la seguridad alimentaria no le correspondería la dieta, porque va muy de la mano con su mandato», ilustra Hurtado.

En tanto Solórzano Foppa considera que lo necesario es una inconstitucionalidad. Si el artículo de dietas (78 de la Ley de presupuesto) es elmininado, hay que iniciar un proceso para regular de nuevo cómo pagarlas a quienes forman parte de dichos entes colegiados, pero no son funcionarios, y readaptar el escalafón de salarios para adecuar los ingresos de cada servidor en una nueva Ley, porque las dietas distorsionan la remuneración a favor de los miembros del servicio civil que son parte de los órganos colegiados, perjudicando a los puestos inferiores, explica indica Solórzano.

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En tanto Hurtado, de Asíes considera necesario unificar todos los ingresos que recibe un funcionario en una sola Ley, tanto salario, como viáticos y montos de dietas. A nivel de reglamentos, se debería garantizar la eficacia y eficiencia de las sesiones «porque en ningún lado se dice que se va a pagar dietas por sentarse diez minutos a platicar,» enfatiza.