El Conap y la rebelión de los 029

Diana Monroy, abogada de 30 años, labora en el Consejo Nacional de Áreas Protegidas (Conap) desde hace casi tres años. Junto a otras 10 personas que conforman el departamento jurídico, vela desde lo legal por la integridad de los parques nacionales, biotopos y reservas biológicas de Guatemala. Dentro de su equipo, Diana es la única habilitada para representar a su institución ante la Justicia. Empresas areneras destructoras, promotores inmobiliarios abusivos e industrias agropecuarias contaminantes que han dañado algún área protegida, se las han visto con ella en los tribunales.

Por otra parte, Diana ha adquirido una experiencia única para diseñar leyes y políticas públicas en materia de biodiversidad. El Conap, además de gestionar 338 áreas protegidas que cubren un tercio de la superficie del territorio guatemalteco, es el encargado de proteger la inmensa riqueza biológica del país. Apasionada por su trabajo, lo que más le gusta es trabajar con biólogos, antropólogos y sociólogos para traducir en lenguaje jurídico conceptos que vienen de otras ciencias. Para ello,  ha recibido varias capacitaciones de punta financiadas por cooperación internacional.

Por sus conocimientos y el tesón que le pone a su labor, Diana podría ser uno de esos funcionarios comprometidos con el servicio público que tanto hacen falta a Guatemala. Pero no lo es. Diana no es funcionaria: labora en el Conap mediante un contrato precario, el 029, que se le renueva por periodos cortos. Un tipo de contrato que no da derecho a vacaciones, bonos, aguinaldos, seguridad social y que puede ser rescindido de un plumazo. Sería difícil sustituirla, y sin embargo, nada garantiza que Diana siga laborando en la institución en los próximos meses. De hecho, su nombre apareció en una lista de 131 empleados 029 que debían ser removidos al final del 2015. Lo que la mantiene en su puesto, es apenas la orden que un Juzgado de Trabajo emitiera a Conap, de cancelar todos los despidos. Esto, dentro de una agria batalla entre la dirección de la institución y parte de sus trabajadores. 

Una bomba de relojería bajo la silla de la secretaria de Conap

En noviembre, apenas un mes después de haber asumido el cargo, la secretaria ejecutiva de CONAP, Emma Díaz, convocó a reunión a todos los directores de la institución, incluidos los de las delegaciones departamentales. Allí les explicó la situación financiera en que quedó el Consejo tras la aprobación de un presupuesto general a precio de saldo por parte del Congreso.

En  2016, según el Presupuesto aprobado, el Conap contaría con Q102 millones, alrededor de Q11 millones menos para su funcionamiento que en 2015. La crisis de recaudación fiscal que golpea al Estado también hizo mella en esta institución ambientalista.

Pero había una noticia aún peor: de esos Q11 millones, Q9 millones serían retirados al renglón de contrataciones 029 que pasaba de Q25 millones a Q16 millones. En total, el Conap perdía más de un tercio de su capacidad para contratar servicios técnicos y profesionales. El Consejo cuenta con alrededor de 950 trabajadores, de los cuales, 277 laboran con un contrato 029. En otras palabras, la mengua desequilibrada del presupuesto del Conap equivalía a despidos masivos.

En aquella reunión, Emma Díaz pidió a sus directores una ingrata tarea: realizar un conteo del personal mínimo y necesario que necesitan para funcionar, y escoger dentro de sus equipos a los que se tendrían que ir. Algunos directores obedecieron. Otros, argumentaron que ya trabajaban bajo tensión extrema y que, más bien, les urgía personal nuevo. Se negaron a hacer recortes en sus equipos y entraron en colisión con la secretaría ejecutiva.

Colisión que no se veía venir: Emma Díaz es una persona respetada en los círculos ambientalistas. Anteriormente, ya había dirigido en dos ocasiones Conap, cuando esta acababa de crearse a principios de los 90. Durante el gobierno de Álvaro Colom (2008-2012), fue nombrada Viceministra de Ambiente. En ese entonces, rechazó de forma decidida la renovación del contrato de explotación petrolera en el parque nacional de la Laguna del Tigre a la empresa Perenco. Esta posición le valió ser despedida. Por eso, cuando Emma Díaz fue nombrada por Alejandro Maldonado secretaria ejecutiva de Conap, en sustitución de Benedicto Lucas, la mayor parte del personal se alegró. La luna de miel entre dirección y personal duró poco.

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Este conflicto laboral parte de un abuso generalizado en todas las instituciones del contrato 029, creado en 2005. En principio, este contrato sirve para remunerar trabajos puntuales y excepcionales realizados por técnicos o profesionales. Ha sido diseñado para cuando una institución requiere, por ejemplo, de una consultoría, un informe o un taller sobre un tema específico. El servicio contratado no debe prolongarse por más de un año. La persona contratada debe rendir un producto y nada más. En términos laborales, el contrato no implica relación de dependencia como con un patrono y su trabajador.

Pero, con los años, el Estado de Guatemala ha pervertido la figura. Todas las instituciones han ido llenándose de personal 029. Pero no para trabajos cortos y excepcionales, sino para realizar las labores centrales de la administración pública. El caso de Diana Monroy es paradigmático: querellarse en tribunales en contra de los que amenazan las zonas protegidas es una de las razones de ser del CONAP. Esta tarea debería ser encomendada a su personal fijo. La mala costumbre adquirida por los años por las autoridades lo ha querido de otra forma.

Cuando una nueva administración entra en el ruedo, nada es más práctico y conveniente que el contrato 029: los nuevos responsables pueden deshacerse sin demora del personal precario reclutado por sus antecesores. De igual manera, pueden contratar de inmediato nuevo personal, ya sea por buenas razones (confianza, competencia, experiencia), ya sea por malas razones (lazos familiares, pago de favores políticos). Con el tiempo, si el empleado 029 no rinde o no obedece a las órdenes, sean correctas o corruptas, puede ser expulsado en un plis-plas. 

O al menos, así era antes. Los 029 ya no se dejan. Cada día son más los que pelean en tribunales cuando son desechados por una institución. Y en tribunales casi siempre ganan, según fuentes del Ministerio de Trabajo. Es muy fácil: basta con demostrarle al juez que laboraron en la institución por más de un año, o que tenían que cumplir horarios, o que tenían un escritorio y una computadora asignados, o que tenían un jefe que les indicaba qué hacer.

Entonces, el juez se da cuenta de que el contrato 029 era una simulación, un fraude, puesto que en la práctica, sí había relación de dependencia. El Estado es condenado a pagar vacaciones rezagadas, bonos y aguinaldos no cobrados, daños y perjuicios, con sus respectivos intereses. En un caso famoso, el Estado tuvo que indemnizar a un extrabajador 029 con un millón de quetzales. En ocasiones, el juez exige a la institución que recontrate al personal despedido. Doble gasto para la institución: debe pagarles a las personas despedidas y reintegradas, y también a las que contrató en su lugar.

Ejemplo paradigmático: el despido en 2011 de 456 empleados del Registro Nacional de las Personas (Renap), con contratos 022 y 029. Estos despidos derivaron en un larguísimo proceso judicial que la institución perdió. El juez resolvió ordenar la reinstalación del personal despedido. Hasta ahora, se han reinstalado a más de 200 personas. Según Edgar Oliva, del Sindicato de trabajadores de Renap, el coste para el Registro de estas reinstalaciones asciende a unos Q50 millones.

La situación es insostenible, y sin embargo, vuelve a reproducirse igual a sí misma una y otra vez: según Loida García, delegada de la oficina de Inspección del Trabajo, además del caso Conap, alrededor de 150 personas fueron despedidas el año pasado del Ministerio de Desarrollo, y otras 80 del Sistema Penitenciario. En el Ministerio de Agricultura, los 1,014 extensionistas encargados de brindar asesoría a agricultores y pequeños ganaderos fueron removidos. Es solo el principio: antes de abandonar su cargo, el presidente Alejandro Maldonado dio la orden de que todo el personal 029 que terminaba contrato en diciembre, fuera contratado únicamente por tres meses. Es probable que, en marzo, con la crisis presupuestaria, los tribunales reciban cientos de quejas de 029 despedidos.

Si bien es cierto que una parte del personal 029 es contratado por razones espurias (de allí la insistencia de las organizaciones pro transparencia en promover la Ley del Servicio Civil), también lo es que cuando se dan despidos masivos, pagan justos por pecadores. Además, nada garantiza que las nuevas contrataciones sean para bien de las instituciones. En el caso del CONAP, Jorge Lu, director del departamento jurídico, afirma que los casos de empleados contratados por influencias políticas son más bien escasos. Asegura, además, que una buena parte de la capacidad técnica del Consejo, así como de su memoria institucional, reside en personal 029, renglón al cual pertenece un tercio de su planilla.

Emma Diaz secretaria del Consejo, admite sin ambages que el sistema 029 es pésimo: “Esto viene de mucho tiempo atrás y ahora nos cobra factura. El Estado puso la ley y la trampa. Y se hace hara kiri, porque los tribunales ahora reconocen que los 029 son dependientes del Estado”. Sin embargo, ella no puede decidir que los 029 pasen a otros renglones y se conviertan en funcionarios públicos. Las plazas fijas de las que dispone CONAP ya están ocupadas, y crear una nueva es un verdadero laberinto burocrático que empieza por una solicitud al Ministerio de Finanzas, el cual evalúa la disponibilidad financiera, y luego pasa por un largo análisis por parte de la Oficina Nacional de Servicio Civil (Onsec).

Esta dificultad para abrir nuevas plazas condena a las instituciones del Estado a basar parte de su labor en contratos 029.

Emma Díaz insiste una y otra vez en que no tenía opción. Las finanzas la tenían atada de pies y manos. “Me dejaron a mí la bomba de tiempo. La reducción del personal no es algo político, ni es personal, ni recibí presiones de ningún sector”, afirmó a Plaza Pública. “No es que sean haraganes o corruptos. Es una cuestión financiera”.

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Los directores que se negaron a diezmar sus equipos plantearon otras opciones financieras: talvez se podrían salvar los empleos gracias a transferencias presupuestarias. Con más tiempo, se podría buscar en los proyectos conjuntos del Conap con la cooperación internacional, formas de mantener los equipos de trabajo. Por lo menos, debería dejarse la decisión de despedir al personal a la administración siguiente, para que dos cambios bruscos en un mes no dejaran en ruinas a la institución.

Ninguna de estas opciones fue tomada en cuenta. Emma Díaz explicó que el presupuesto no podía ser modificado, y que los fondos de cooperación internacional no permiten por lo general, la contratación de personal. “No quiero que digan que irresponsablemente dejé personal al que no se le podía pagar”. Mantener la planilla de 029 por tres meses más, la solución que al fin triunfó, significara, según Díaz, despedir a más personal por los nueve meses restantes, añadió.

Pero a la vez, argumenta Diana Monroy, echar a 131 técnicos y profesionales, algunos con muchos años de experiencia, de un día para otro, significa detener procesos, perder información, paralizar buena parte de los proyectos en curso. Lo cual, podría tener graves consecuencias a nivel ambiental: el Conap se encuentra muy a menudo en disputa con intereses extremadamente poderosos.

Pelear contra empresas como la petrolera Perenco, la distribuidora de gas Tomza, la palmera Repsa, y numerosas hidroeléctricas que ponen en riesgo la integridad ecológica de áreas protegidas de gran importancia, requiere una fortaleza y una determinación que este pleito laboral y estos despidos ponen en entredicho.

La revuelta de los 029

Poco después de la reunión entre la secretaria Emma Díaz y los directores del Conap, la posibilidad de despidos masivos corrió como un reguero de pólvora en las oficinas. De plática de pasillo en plática de escritorio, un grupo de 029 decidió organizarse. Optaron por defenderse mediante una figura del derecho laboral llamada "grupo coaligado": una coalición de trabajadores que obliga a su empleador a discutir ciertas peticiones.

El 18 de diciembre, un juez tomó nota del conflicto laboral y ordenó a cada parte no empezar represalias contra la otra. Aun así, la controversia subió de tono y se salió de los cauces de la negociación de buena fe.

Por una parte, los que temían por sus empleos acusaron a Emma Díaz de querer desmantelar la institución por orden de grupos empresariales. Algunos señalaron la mano de la familia de Erick Archila, exministro de Energía y Minas, y de Mireya Archila, de quien se rumoraba que sería la nueva Ministra de Ambiente del gabinete de Jimmy Morales. Estas alegaciones surgieron  por  una consultoría realizada por Emma Díaz en el marco de un Estudio de Impacto Ambiental coordinado por Mireya Archila en 2014.

La respuesta del Conap a la rebelión de los 029 fue contundente. A finales de diciembre, la dirección del  Consejo  envió al departamento de tecnologías de la información una lista de personas despedidas a quienes se debía borrar de todos los sistemas informáticos. Aparecen todos los que dieron la cara en el conflicto, incluida Diana Monroy. Además de los empleados 029, aparecen 16 personas con contrato 022, algunas de las cuales se opusieron al despido de sus compañeros. Entre estos, directores como Jorge Lu, del departamento jurídico, y Dafné Domínguez, de la dirección de unidades de conservación, quienes se habían negado a reducir sus equipos.

Estos despidos, que no se han llegado a concretar, hubieran entrado en conflicto con la orden del juez. Además, hubieran dejado a la institución muy debilitada. Con éstos, se desmantelaba el departamento jurídico central, la dirección de unidades de conservación, el sistema de control y prevención de incendios forestales, la unidad de cambio climático y la sección de fauna. Dejaba bajo mínimos varias delegaciones departamentales y unidades extremadamente especializadas como la de información geográfica, que opera drones sofisticados que fueron utilizados durante la tragedia del Cambray II.

Una extraña informalidad rigió todo el proceso. Tanto Jorge Lu como Dafné Rodríguez afirman que el 30 de diciembre recibieron una llamada telefónica en donde alguien que decía hablar en nombre de la Secretaría Ejecutiva, les dijo que ellos y los equipos bajo su mando dejaban de ser parte del Conap. Ambos decidieron no darse por enterados sin antes recibir un documento firmado por la Secretaría Ejecutiva. De la misma manera, los informáticos del Conap se desentendieron de la orden informal de eliminar del sistema a las 131 personas supuestamente despedidas.

Preguntada acerca de la lista de despidos, Emma Díaz se negó a reconocerla.  Sin embargo, admitió que pensaba despedir a los directores. “¿Cómo actuaría con su personal de confianza, si en vez de buscar soluciones, se le vuelven en contra?”, preguntó retóricamente.

Pronto tuvo que dar marcha atrás con todos los despidos. Los 029 realizaron el 3 de enero una conferencia de prensa en donde daban a conocer el conflicto laboral y su preocupación por el futuro del Conap. Al día siguiente, 4 de enero, se presentaron a trabajar como si nada hubiera pasado. Nadie se los impidió. Todo estaba en orden: correos electrónicos, dispositivos de huellas digitales para ingresar, escritorios.

Sostuvieron poco después una reunión con Emma Díaz, y ella les anunció que nadie sería despedido, que todos los contratos serían renovados por tres meses. “En respuesta al juez y las demandas del personal se ha reinstalado a todos, sabiendo que va a afectar a la institución. Esto vuelve a debilitar el presupuesto”, justificó Emma Díaz.

La agonía del CONAP se alargará por tres meses más. Una victoria pírrica para los 029 amotinados, puesto que podrían ser despedidos en marzo. Emma Diáz, quien no ha sido sustituida por las nuevas autoridades, nombró una comisión para revisar todos los contratos 029, y hacer los despidos en función del presupuesto. En esta comisión participan los directores.

Pero, cualquiera que sea la decisión tomada, queda el problema de fondo: la ausencia de una verdadera política que permita al Estado seleccionar al personal más cualificado, pagarle sueldos dignos a sus funcionarios, darles la certeza de que muchos procesos, como la protección de las áreas protegidas y de la biodiversidad, no dependen de quién dirija el gobierno o la institución. En otras palabras, dejar de ver a sus servidores públicos como material humano desechable en función de las conveniencias políticas del momento.