“Estamos en la fase de hacer alianzas público privadas o no hacer nada”

¿Cuán asimilado está el concepto de alianzas público privadas en Guatemala?

El concepto es muy amplio. Los patronatos en los hospitales o las fundaciones que aportan a la educación son alianzas público privadas (APP). En Guatemala están normados, por ley, los proyectos de infraestructura económica. Es importante diferenciar a unas de otras.

¿Qué marca la diferencia?

Los proyectos que contemplan los pasos legales tienen que ser aprobados por el Congreso. Por ello, y por los trámites y procedimientos contemplados en la ley, solo caben aquellos que son de gran escala.

Lo cual deja fuera a proyectos municipales

La ley no los deja fuera. La Mancomunidad del Sur tiene ideas que están bajo análisis. Cuando fui Director Ejecutivo de la Anadie un alcalde de Santa Rosa planteó construir una terminal de buses de US$1.5 millones. Mi recomendación fue hacerlo como concesión municipal, porque el mecanismo es mucho más ágil. Todo lo que llega a la Anadie implica desarrollar procesos de precalificación internacional. De nuevo: grandes obras de infraestructura.

Siempre y cuando éstas obras no sean para las carteras de salud o educación. ¿Deberían incluirse?

Podrían incluirse pero tienen que ser de gran escala.

¿Cabría una red para fortalecer la prestación de servicios de salud mediante centros de salud pequeños?

Sí. Inglaterra lo hizo para lidiar de forma más eficiente con los costos de operación de infraestructura hospitalaria. El Estado es mal administrador. Lo vemos en las carreteras: como no se les da mantenimiento, ocho años después de construidas tenemos que pagarlas de nuevo. Por ello los ingleses crearon el modelo en el que el privado diseña, construye, equipa y  administra durante 25 años. Se evita sobrecostos o que se cometan errores como que una camilla no atraviese una puerta.

¿Es el modelo que queremos desarrollar en Guatemala?

No para salud. Si el problema aquí fuese mantener infraestructura con buena calidad podría utilizarse. Pero el reto es mayor. De nada sirve tener el hospital más lindo y mejor equipado de Centroamérica si no hay para pagar médicos o medicinas. Este modelo podría aplicarse al IGSS y que un privado, con experiencia en prestación de servicios, lo haga todo. El mayor constructor de cárceles en Gran Bretaña y Francia es Sodexo, que es también el principal operador de cafeterías de oficinas. El principio de ambos servicios es el mismo: construir, administrar, iluminar, ventilar, limpiar y garantizar proveeduría de alimentos.

¿Qué hacer entonces para mejorar la prestación de servicios de salud y educación en este país?

La solución no está en la ley de alianza público privadas sino en recuperar contratos de tercerización.

Pero ¿usted aboga por dejarles abierta la puerta a estos proyectos, así como a los de agua o cárceles?

Desarrollar cárceles no está excluido. Lo trágico es no incluir agua. Operadores privados podrían extender la operación de la hidroeléctrica Xayá Pixcayá mediante un tubo de US$100 millones que transporte y bombee agua a la mancomunidad del sur. También podrían hacerse plantas de tratamiento de agua y de basura. Y sí: valdría la pena incluir salud y educación para explorar posibilidades como laboratorios educativos para la Universidad de San Carlos. Cualquier modificación podría incluir mecanismos sencillos para incluir proyectos más pequeños. Pero la ley precisa cambios más importantes.

¿Cómo cuáles?

No todos los contratos deberían de ser aprobados por el Congreso. Solo los proyectos que, en su diseño, empleen deuda pública, como el tren de cercanías que contempla pagos para poder subsidiar el pasaje para los usuarios. Los demás son auto sostenibles.

¿Cuál es la diferencia entre concesión y alianza público privada?

La concesión se da cuando el Estado cede un activo y la empresa lo explota y rentabiliza. Esta figura está en la ley. Otro tipo de contrato surge cuando el Estado garantiza pagos a un privado para que administre infraestructura durante un plazo determinado. La confusión entre ambos términos es entendible. En Chile al modelo se le llama Ley de Concesiones. Pero en una concesión el Estado no tiene participación accionaria ni económica. El proyecto de ampliación de la carretera de Escuintla a Puerto Quetzal lo ejemplifica. Podría hacerse exactamente igual a como se hizo la de Palín a Escuintla pero conviene más utilizar la figura de APP.

¿Por qué?

Para aprovechar los mecanismos establecidos en la Anadie y que se ajustan a mejores prácticas internacionales de cómo hacer las cosas, desde regular el contrato hasta supervisarlo. El Estado gana transparencia y recursos. En la ampliación de carretera a Escuintla, como el grueso de la inversión ya está hecho, habría que invertirle US$50 millones. Pero podría pedírsele a la empresa US$70 millones o el 30 o 40 por ciento de ingreso del peaje, una vez se hagan los procesos de precalificación. El contrato modelo del Centro Administrativo del Estado (CAE) es de 1,200 páginas, se redactó en un año y tomó en cuenta las opiniones de 150 personas. El procedimiento es complejo pero proporciona garantías: si la empresa incumple, el Estado se queda con el activo.

¿Este procedimiento complejo lo trabaja la Anadie?

Sí. Esta es la unidad que prepara el proyecto, conduce el proceso de licitación (que es de alrededor de 15 meses) y gestiona el contrato. Su mandato central es prestarle servicio a las entidades contratantes, que a su vez responden a la política pública que pretenden impulsar.  

Pero ¿ha ocurrido eso hasta ahora? ¿Cómo se enmarca dentro de una política pública el desarrollo del Centro Administrativo del Estado?

Hoy se le llama Plaza de Gobierno.

Ya ha desatado varias críticas: desde que daña patrimonio cultural a que ahorrar renta no es justificación suficiente, pasando porque jamás se debería haber empezado por ahí.

Me quedo con la última crítica. Jamás fue mi primera opción.

¿Cuál era?

No era una, sino varias. El libramiento del paso en Chimaltenango, para empezar. Este es el tipo de obra que se paga sola. Pero cuando se le presentó el proyecto al Ministro de Comunicaciones, Alejandro Sinibaldi, el decidió contratar obra pública y todo se trabó. Ahora no habrá libramiento por los próximos quince años. También se pensó en impulsar un puerto de granel en Santo Tomás de Castilla.

Este no está en el portafolio de la Anadie.

Porque el puerto decidió hacer un dragado por cuenta propia. A ciertas entidades no les interesa adoptar el procedimiento porque implica licitar a nivel internacional y se le otorga el control del proyecto a un equipo que vela por cumplir con las salvaguardas que contempla la ley.

¿Qué se hizo después?

Impulsar el Puerto Intermodal de Tecún Umán, que es competitivo, aunque menos visible, y un poco complicado porque incluye a dos países (México y Guatemala). Sus bases de precalificación fueron autorizadas dos meses antes de que se aprobaran las del CAE, pero a la fecha no ha podido firmarse un convenio con la Superintendencia de Administración Tributaria, la entidad dueña del usufructo del terreno, para que se permita agregar los servicios contemplados. No pudo avanzarse a pesar de que se trata de un proyecto rural que beneficiaría un área específica.

Es entonces cuando el CAE toma la delantera.

Sí, porque en paralelo el Ministerio de Finanzas había solicitado un proyecto que permitiera ahorrar alquileres y revitalizar el Centro Cívico.

¿Quién lo impulsó?

El entonces ministro Pavel Centeno. Los beneficios del CAE van mucho más allá del ahorro de renta, el cual tampoco es despreciable, porque son Q7 mil millones en 30 años.

Pero desata críticas.

El CAE se trabajó, desde 2014, de la mano con el IDAEH (Instituto de Antropología e Historia) y con el Ministerio de Cultura. Cuenta con un estudio de mantenimiento de patrimonio cultural, incorpora a la mayoría de las estructuras del Centro Cívico y contempla US$5 millones para la renovación del área. Durante un año y medio se dialogó con la Municipalidad de Guatemala para determinar cómo podíamos llevar a cabo la restauración y revitalización de la zona. Ahora solo falta la firma de un convenio con el IDAEH para establecer los parámetros de restauración, pero no quieren firmarlo. Así sucede en la administración pública.

¿Qué argumenta el IDAEH?

Que no les gustan los edificios que iban a hacerse, entre otras cosas. Pero no hay un solo plano aprobado. Ahora bien, si no se hace nada, lo que se construirá en el lugar será un parqueo para el Organismo Judicial. Y ese será el destino eterno de esa área.

¿En qué fase está ahora?

A la espera de la firma del dictamen. Finanzas es la entidad contratante y nos corresponde hacer las gestiones. Este proyecto es, por mucho, el más ambicioso de restauración de patrimonio cultural industrial que jamás se ha emprendido en Guatemala. Pero ni este factor, ni los ahorros, son lo más importante que tiene.

¿Qué es entonces lo más importante, según usted?

Modernizar la forma en cómo se hacen las cosas en el Estado: con oficinas abiertas en las que la comunicación será constante. Los procesos serán más eficientes porque la mayoría de ministerios estarán juntos. Todo ello promueve la transparencia. Por otra parte, este proyecto no se concibió de forma aislada, sino en conjunto con otros, como el tren de cercanías. La estación central estaría en el CAE.

¿Qué hay del resto de proyectos en el portafolio de la Anadie? ¿Qué gana el Estado?

En la mayoría de países, el dilema es si, para dotar de mayor eficiencia financiera, un proyecto se hace como obra pública o como APP. En Guatemala estamos en la fase de o hacernos alianzas público privadas o no hacemos nada. El proyecto estrella de la administración pasada fue ampliar la carretera de Cocales a Tecún Umán, financiada con un préstamo de US$400 millones. Está entrampada. Con estudios de prefactibilidad esto no pasa. ¿Qué gana el Estado? La certeza de que lo que se contrató está cerrado y que todos los riesgos se trasladan al privado.

¿Cuál es el perfil del inversionista potencialmente interesado en los proyectos de la Anadie?

Empresas internacionales que saben administrar negocios de rentas a largo plazo. Es indispensable que tengan dinero, porque el gobierno no hace anticipos. No caben contratistas con buena relación con funcionarios. Por eso son tan importantes los procesos de precalificación.

En cuestiones de supervisión, ¿qué  papel juega el Estado?

Esta es una faceta muy importante. La Anadie, en realidad, consta de dos partes. Una es la dirección ejecutiva, pero la obra se entrega a la dirección de fiscalización, una dependencia que aún no se ha creado porque ningún proyecto se ha concluido. Esta entidad es la encargada de supervisar que el contrato se cumpla. Está capacitada para poner multas o sanciones si se desobedece alguna cláusula.

Regresando a la fase de construcción, ¿qué puede hacerse distinto para supervisar que la empresa haga lo pautado? Abundan las historias de carreteras con capas mínimas de asfalto, cuando se pagó por un grosor mucho mayor.

En este modelo si la empresa a la que se le adjudica el contrato decidiera optar por esa vía, es su problema. ¿Se resquebraja la carretera? Paga una multa. Todo está especificado en el contrato. Por eso los documentos son de más de mil páginas. Nada se negocia después.

Pocos entienden de qué se trata todo esto. ¿Qué debe hacer la Anadie para divulgarlo mejor?

La decisión adoptada fue que más que dar a conocer el modelo, que es abstracto, era importante dar a conocer los proyectos. Pero creo que, con el fin de que el concepto sea más asequible, habría que modificar la ley para desarrollar procedimientos que permitan generar alianzas público privadas dentro de las municipalidades e integrar a un equipo que asesore en cómo las comunas podrían emplear el modelo. Así podrían desarrollarse proyectos como centrales de transferencia o de mayoreo. Son inversiones de Q3 o Q4 millones que ordenan ciudades. Lo que ha pasado es que un alcalde pide un crédito, no se pone de acuerdo ni con los buses ni con el mercado, nadie quiere mudarse, él no es reelecto y las edificaciones se quedan ahí, como elefantitos blancos.

O el primo construyó la obra y el tío administra los locales.

Con el marco de transparencia que garantiza el modelo eso no sucedería.

La ley solicita que los proyectos de alianzas público privadas se hagan en áreas de mayor pobreza, pero ninguno de los proyectos del portafolio de la Anadie va en esa línea.

El problema de estas áreas es precisamente su pobreza. Es un requisito del Ministerio de Finanzas que las obras sean sostenibles, porque el Estado no puede incurrir en gastos adicionales. En su momento se estudió construir un puente sobre el río La Pasión. Era un proyecto de US$10 millones. Pero el alcalde lo contrató con una asociación y no se pudo. Pueden explorarse, por ejemplo, paquetes de puentes sobre varios ríos aunque en muchos casos conllevarían pagos adicionales porque a los usuarios no se les puede cobrar peaje. Pero en estos proyectos, y en todos, también enfrentamos el problema de la preinversión. Como no hay, es complicado estudiar el costo y el beneficio probable.

Ese asunto lo han abordado varios expertos consultados por Plaza Pública.

Porque es muy difícil arrancar proyectos partiendo de ideas. Por eso la Anadie se agenció de US$10 millones para hacer los estudios previos que llevaron a desarrollar lo que está en el portafolio.

¿Quién debe apostarle a la preinversión? ¿La banca local?

Es difícil, para la banca privada, entender el concepto de otorgar dinero para levantar un proyecto sin tener certeza de qué pasa después. En su momento se desarrolló una negociación para establecer una estructura básica pero los escándalos de corrupción de la administración pasada paralizaron todo. Pero yo, en este sentido, culpo más a la banca multilateral.

¿Por qué?

Porque ellos deberían apostarle a estos diseños. El BCIE (Banco Centroamericano de Integración Económica) presta dinero para preinversión, pero lo condiciona a que se les otorgue el crédito y éstos son más caros para las empresas que los de otras entidades como el IFC (International Finance Corporation). El BID (Banco Interamericano de Desarrollo) y el Banco Mundial otorgan asistencia técnica pero no financian estudios. La Anadie trabaja con fondos gestionados por medio de Pronacom y del Millenium Challenge Corporation, que otorgó US$4 millones.

¿Qué hay de rescatar planes de administraciones anteriores? En la Segeplan de la administración Colom, por ejemplo, trabajaron planes para revitalizar la Franja Transversal del Norte.

El problema es que se trata de proyectos de inversión pública.

¿No pueden adaptarse para que sean una alianza público-privada?

No. La APP funciona cuando se tiene un proyecto de cierta envergadura en que se presta servicios y que, idealmente, genera beneficios adicionales como rentas, tarifas o peajes. Nada en la Franja Transversal del Norte es así porque se trata de una apuesta para generar desarrollo. En Colombia se planificó construir tres mil kilómetros de carretera atravesando montañas. En 2010 se le invirtió US$100 millones a la Agencia Nacional de Infraestructura y no han podido a empezar. Es difícil usar el modelo para abrir brechas, pero deberían de impulsarse en la próxima generación de APP.

Como ministro de Finanzas, ¿qué hará para impulsar la agenda de las APP?

Queremos asegurar que salgan las licitaciones de dos proyectos. Si pudiese elegir al mejor de todos sería el tren de la ciudad. Ya después de eso me podría retirar. Pero este no puede hacerse con cascaritas. Necesitamos del estudio que nos indique cuál es la demanda, cuánto cuestan los puentes y cuántos trenes se necesitan. Otro es obtener el apoyo social para el Centro Administrativo del Estado. Ya con ello, el Ministerio de Finanzas puede presentárselo al presidente Jimmy Morales.

¿Promoverá usted las reformas a la ley que considera que son necesarias?

Esa es una decisión que debo analizar con cuidado. Primero es preciso tomar distancia de lo que fue mi rol como director ejecutivo de la Anadie. También hay que juzgar cuál sería el mejor momento político para impulsar estas enmiendas. Quizá el espacio se abra pronto porque el Congreso está inmerso en una dinámica muy particular. Ahora bien, esta reforma le quita poder al Legislativo. Pero las prioridades, ya de este lado son diferentes. Desde esta cartera tengo que lidiar con muchas otras cosas. Ahora entiendo por qué Dorval (Carías, el ex titular de Finanzas) no me sacaba mis cosas.