Lo sexi del secreto bancario es que convence más que la reducción del Directorio de la SAT

En el tablero de juego de los poderes políticos los recursos financieros son el principal combustible para cualquier movimiento. El gobierno central, los gobiernos municipales, los congresistas como intermediarios y gestores de recursos, sea en forma de tributos, de deuda pública, nacional o extranjera: el dinero lubrica la maquinaria del Estado, y su principal garantía para pagar lo adeudado es su capacidad para recoger los recursos necesarios a través de los impuestos.

La crisis política e institucional de 2015, terminó de debilitar la imagen de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), por el involucramiento de sus más altas autoridades en actos de corrupción. Como consecuencia de ello, el gobierno de Jimmy Morales enfrentaba una disyuntiva: apostar por un nuevo pacto social en temas tributarios, que le permitiera en el mediano plazo reconstruir un sistema deficitario, e impulsar políticas públicas en áreas paupérrimas del Estado (salud, educación, seguridad alimentaria…), o echar mano de los créditos internacionales y la deuda nacional, mientras logra consensos en el Congreso para sanear la SAT, y echarla a andar fortalecida.

Para el primer escenario nunca hubo un plan, ni figura aún en la agenda pública del partido oficial, aunque algunos de sus diputados reconocen su necesidad. Para el segundo escenario tampoco había una directriz clara, ni un plan definido, ni técnicos con experiencia en el área… pero si un aliado que podía proporcionárselos: la Unidad Nacional de la Esperanza (UNE), partido que preside el Congreso por medio del diputado Mario Taracena. Un aliado en cierto grado inevitable, por su peso en el Legislativo y su interés de abanderar los cambios que la banca internacional, y en particular Estados Unidos, piden en transparencia fiscal.

El oficialista Frente de Convergencia Nacional (FCN-Nación), amalgama de intereses conservadores militares de línea dura y poderes regionales, comenzó a captar a diputados con vistas a tener, en teoría, un Ejecutivo menos propenso de chantajes del Legislativo. Al abrir esta puerta, sin embargo, se vieron expuestos a los chantajes internos. Al pasar de 11 congresistas a 37 en apenas tres meses y antes de que se limitara la posibilidad de cambios por la entrada en vigor de las reformas a la Ley Orgánica del Legislativo, FCN-Nación se posicionó para responder a algunas de las demandas de un Ejecutivo asfixiado por las responsabilidades. Y entre las prioridades de este bloque fortalecido estaba dotar de recursos al Estado.

Es en este marco donde se gesta la discusión por la reforma a la Ley Orgánica de la SAT. Estos cambios vienen en un mismo paquete de negociaciones: el respaldo de la UNE a una iniciativa del Ejecutivo para financiar al Estado mediante una readecuación presupuestaria de Q1,633 millones, a cambio de las modificaciones a la SAT, a la Ley de Bancos y Grupos Financieros, y al Código Tributario. Con el agua al cuello y entendiendo que incluso los créditos internacionales dependen de dar señales claras de sanear la recaudación tributaria, el Ejecutivo a través de Finanzas respaldo el trabajo realizado por la comisión de Finanzas del Congreso, controlada por la UNE

“Junto a la readecuación presupuestaria se presentaban las reformas de la SAT. Ese acuerdo lo hicimos con usted. Y aparte creo que hay condiciones ahorita para preguntarle a la SAT y pedirle su opinión para estas reformas”, le indicó el diputado Carlos Barreda (UNE), primer secretario de Junta Directiva e integrante de la Comisión de Finanzas, al ministro de Finanzas Públicas, Julio Héctor Estrada en una citación del 5 de abril, antes de presentar la iniciativa. Con una inclinación de cabeza y un “sí” fuera de micrófono, lo confirmaba el Ministro.

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Un documento de trabajo de la Comisión de Finanzas, a la que Plaza Pública tuvo acceso, muestra que el  Ministerio de Finanzas (Minfin) aceptó en buena medida la propuesta de reformas que el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) preparó para la sala de trabajo. Aunque el Icefi proponía la eliminación del Directorio, la propuesta final lo mantuvo, limitando su integración a tres funcionarios dependientes del Ejecutivo. Luego de negociaciones de casi dos meses, de los cuales integrantes del sector privado no participaron en una última fase, la propuesta reunió modificaciones para incrementar la gobernanza y controles dentro de la SAT, respaldadas por Finanzas, junto a los cambios estructurales propuestos por el tanque de pensamiento.

Las cartas estaban sobre la mesa, ¿pero en qué consistían estas reformas y donde quedaba el tema del “secreto bancario” en esta negociación?

El balance de poder en la SAT

Desde su creación en 1997, el poder de la SAT se encuentra repartido entre una serie de mecanismos de pesos y contrapesos para mantener un equilibrio. Sin embargo, casos como “La Línea” demostraron  la inoperancia  de esa estructura. En la letra muerta de la ley, la máxima autoridad, “el órgano de dirección superior” de la SAT es el Directorio. A este órgano lo integran el Ministro de Finanzas, que lo preside, el Superintendente de la SAT, con voz pero sin voto, y cuatro titulares y suplentes nombrados por el Presidente, dentro de una docena de personas propuestas por una Comisión de Postulación.

El Superintendente también es elegido por el Presidente de la República, de entre una terna, propuesta por el Directorio, luego de un proceso de selección. Con esta distribución, un Directorio electo por el Ejecutivo anterior a Otto Pérez Molina, le presentó como candidatos, primero a Carlos Enrique Muñoz Roldan, y luego de su destitución a Álvaro Omar Franco Chacón, para que ocuparan la Superintendencia. Hoy día, los tres (expresidente y exsuperintendentes) son procesados por defraudación tributaria.

Con la nueva propuesta consensuada entre la Comisión de Finanzas y el Minfin, el directorio se reducirá a tres personas: los ministros de Finanzas y de Economía, y el presidente del Banco de Guatemala. Será el Directorio, y ya no el Presidente de la República, el encargado de nombrar al Superintendente. Por el ámbito de sus competencias las autoridades quedaría así: Directorio, el Tribunal Administrativo Tributario y Aduanero (de nueva creación), el Superintendente y los Intendentes.

El nuevo Tribunal Administrativo Tributario y Aduanero tendrá tres funciones claves: Conocer y resolver todos los recursos en materia tributaria y aduanera, antes de llegar a las instancias judiciales; emitir las resoluciones sobre estos recursos y ordenar se soliciten “pruebas periciales” para resolver los hechos que se le consulten.

Estas modificaciones fueron discutidas en la Comisión de Finanzas del Congreso, presidida por el diputado Jairo Flores, de la UNE, con la asesoría del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi), quien ha firmado acuerdos de cooperación con el Legislativo, para asesorar y transparentar en los procesos de discusión de políticas públicas. Sin embargo, el acuerdo técnico, que involucraba al Ministerio de Finanzas, no será posible sin la conjunción de las dos principales fuerzas en el Legislativo, FCN-Nación (37 diputados) y UNE (32),  cuando se busque su aprobación final.

El diputado Barreda, uno de los valedores de la propuesta tanto a nivel técnica como política, asegura que este es el mejor momento para impulsarla. Se requiere de una reforma profunda de la SAT que la aleje de influencias externas —de grupos de poder como el sector empresarial—, como las que permitía un Directorio electo por comisiones de postulación y el Ejecutivo. Y le da ahora la responsabilidad a un Ejecutivo que no tendría como escudarse en otro órgano externo si la SAT se volviera a ver cooptada.

Pero es precisamente este aspecto, el de otorgar mayores competencias a una entidad gubernamental autónoma, cambiando la composición de su máximo órgano de decisión (el Directorio), lo que algunos critican. Mario García Lara, director ejecutivo de la Fundación 20/20, parte de la Alianza Técnica de Apoyo al Legislativo en cooperación con el Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (Cacif) adversa estas modificaciones.

Aduce que el problema de la SAT es de disfuncionalidad de mando: “el jefe administrativo de la SAT no responde al Directorio. En términos empresariales, si el gerente de una empresa no responde a la Junta Directiva, sino al dueño, ¿entonces para que esta el Directorio? Si no, mire  como ejemplo las llamadas de Pérez Molina al Superintendente pidiéndole el cambio de una persona”.  García Lara, economista y exvicepresidente del Banguat, apunta al riesgo de concentrar estas atribuciones en un Ejecutivo, independientemente de quién lo encabece.

“El motivo es la unidad de mando, porque la UNE y el Icefi, que es el principal asesor de la comisión, estiman que la SAT no ha funcionado bien y su diagnóstico, que difiere del nuestro, es que el Directorio le impide al Ministro de Finanzas ejercer esa línea de mando sobre la recaudación tributaria”, agrega García Lara.

Ricardo Barrientos, economista senior del Icefi y exviceministro de Finanzas durante el gobierno de la UNE, asegura que el asesoramiento del instituto a la Comisión de Finanzas ha sido exclusivamente técnico. “Nosotros tenemos una visión totalmente distinta, creemos que la recaudación es una función inherente e indelegable del Estado, algo que es Constitucional, creemos que fue un error descentralizar la SAT en 1998, con la autonomía, lo que vimos fue que no se ponían de acuerdo SAT y Finanzas en las metas de recaudación.  Que muchas veces fue penetrado por intereses particulares y que el modelo más exitoso en otros países Canadá, Singapur, Estados Unidos, Chile, es el centralizado”, explica, para descartar la posición de García Lara.

Las diferencias entre estas visiones tienen por centro el papel que asignan al Estado: Para García Lara los Estados deben intervenir en seguridad, infraestructura, salud, educación, pero en algunas actividades especiales como la seguridad social, emisión de moneda o educación superior se ha decidido, por medio de pactos sociales, la existencia de entidades autónomas ante el riesgo de politización o de ser capturadas por intereses particulares. La descentralización de la SAT, al retirar sus funciones de Ministerio de Finanzas en 1998, asegura, fue una buena decisión, pero era necesario complementarla con verdadera autonomía para el Directorio. “Allí está el origen de la diferencia de enfoque Icefi/UNE y la nuestra, ellos creen que fue mala decisión, nosotros que fue buena”.

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Para García Lara la gobernanza interna de la SAT es el tema más importante de la reforma: “es un retroceso institucional terrible para el país que ni siquiera el sector empresarial a aquilatado que tan grave es. Mordieron el anzuelo, se fueron con la finta del secreto bancario, que es el tema más sexy y en el cual hay consenso en que con los controles definidos, orden de juez mediante y proceso claros es positivo”, apuntó el economista.

Respecto a estos cambios de fondo en la SAT, se consultó vía correo electrónico al superintendente Juan Francisco Solórzano Foppa, pero luego de tres semanas de que su equipo de comunicación prometiera una respuesta no fueron atendidas las consultas. Entre las interrogantes que quedan se encuentra el grado de conocimiento que el nuevo funcionario tiene sobre las repercusiones de estas reformas en su ejercicio, si participó activamente en la discusión de las modificaciones o qué aportes añadiría a la reforma de la institución que preside.

Secreto Bancario y off shore

El aspecto más discutido sobre la reforma de la SAT, efectivamente ha sido el “secreto bancario”. Las reformas incluyen la posibilidad de consulta de los estados de cuenta de los contribuyentes con fines tributarios. Esto para establecer si se corresponden sus ingresos reportados con los balances de sus cuentas, un aspecto que, aseguran congresistas como Barreda,  serviría para combatir grandes procesos de evasión fiscal. Una indagación dirigida a grandes contribuyentes que incluso podrían estar utilizando entidades fuera de plaza, off shore, para ocultar ingresos al fisco.

El presidente del Banco Industrial, Luis Rolando Lara Grojec, opina que el secreto bancario, de hecho, ya no existe, y que  legislar su levantamiento formal, para facilitar los procesos de consulta con fines tributarios no tendrá una repercusión en el sistema financiero del país.

“Actualmente en Guatemala no existe el secreto bancario, porque hoy por hoy, si se tiene un proceso abierto y se tiene orden de juez, los bancos tienen que entregar la información financiera. Lo que nos preocuparía es que por alguna disposición se dejara de una manera muy light, o muy sencilla que se requiera la información financiera de los clientes, todos hemos visto que ha habido gente que no ha sido honrada en puestos públicos importantes. La única sugerencia que hemos discutido a nivel de bancos, es que sea con orden de juez, creemos que sería positiva para el país. Lo importante es que haya un filtro y no se entregue de manera antojadiza”, señaló.

Bernardo López, presidente de Banrural, coincide en que la legislación debe contemplar una orden de juez competente para informar a la SAT sobre las cuentas objeto de investigación. Mientras los fines tributarios se encuentre claros y los procedimientos permitan a las personas indagadas ser informadas de los resultados luego de terminado el proceso.

La liberación de información con fines tributarios es un movimiento global, apunta Manuel Pérez Lara analista financiero y rector de la Universidad del Istmo. Un movimiento encabezado por los Estados en busca de mejorar su recaudación, aunque muchas veces con la excusa de lavado de activos y rastrear el origen de fondos para el terrorismo. “En materia tributaria hemos sufrido de ‘regularitis’ en Guatemala, ha habido toda clase de regulaciones y reformas a la Ley de Bancos y Grupos Financieros, como las de 2002 y 2012, pero la reforma no les va a ayudar”.

Para Pérez Lara, incluso con la agilización de la consulta de los estados de cuenta mediante orden de juez por parte de la SAT, difícilmente podrá mejorar la recaudación. “Por la forma en cómo se pagan los impuestos en Guatemala, si va por el régimen del 7% usted tiene que tributar al momento de emitir la factura, usted está financiando el Estado, porque esa factura no se la pagan al momento de que usted la emitió, si usted tiene su crédito de venta a 45 días, usted paga su 7% en el día 1 y a usted le van a pagar el día 45, entonces no va  a cuadrar el ingreso reportado con el dinero recibido. Los más beneficiados van a ser los auditores, cuando la SAT le diga que no le cuadra los ingresos con los saldos, y los de la SAT también pondrán sus auditores”.

Resolver estas discrepancias, sentar jurisprudencia en los primeros casos que lleve la SAT con base en la información recaudada y modernizar los procesos podría llevar hasta cinco años estima Pérez Lara.

Otro de los objetivos políticos y económicos, con la inclusión de la facultad para consultar cuentas por parte de la SAT es la celebración de acuerdos bilaterales de doble tributación. Es decir, poder disponer de esta información permitiría a la SAT intercambiar información con otros países y que el Impuesto Sobre la Renta pagado en Guatemala sea deducido de lo que deberían pagar las empresas multinacionales en sus países de origen. De lo contrario para las empresas es más favorable tomar a Guatemala como “un centro de costos”,  y transferir ese pago sin tributar en el país, explica el ministro de Finanzas, Julio Héctor Estrada.

El funcionario señala que lo que suele pasar con países como Estados Unidos es que “lo quieren todo o nada”. El acuerdo marco de ellos, explica, incluye toda la información de cuentas bancarias de los contribuyentes. “Por eso hemos colaborado con la Comisión de Finanzas, hay un objetivo fiscal, es ser ciudadano global en materia tributaria, pero sobre todo que haya  acuerdos de doble tributación, porque entonces las multinacionales, que de manera legítima utilizan el país como un centro de costos”, porque el ISR que pagan aquí no es acreditable en sus países. Para, explica Estrada, “teniendo la información bancaria, hacer una cruzada de acuerdos de doble tributación”

Según el Ministro, una de las prácticas que erosionan la recaudación tributaria es que las multinacionales reportan ingresos de sus filiales en Guatemala como costos de la empresa en el extranjero. Al no existir acuerdos de doble tributación, entre otras razones por la falta de regulación de la consulta de la SAT de la información bancaria, es decir el “secreto bancario”, las compañías tendrían que pagar el ISR en Guatemala, pero también en sus países. Con un convenio de doble tributación, lo cancelado en Guatemala sería deducible de lo cancelado en sus países, dónde solo pagarían el restante ISR. Por ejemplo, si en un país X el pago del ISR fuera del 35% y en Guatemala del 25%, la empresa pagaría el 25% de los ingresos reportados en Guatemala y en su país de origen solo el 10% restante. Esta es una de las razones por las que a otros países les interesa cambios en la información tributaria como la que se contempla en Guatemala.

En ese paquete se incluye además la posibilidad de que la SAT también pueda consultar los saldos de las empresas inscritas como off shore en el país, lo cual según Pérez Lara traería probablemente el inmediato cierre de estas compañías.

Control político vrs autonomía

En el fondo, la discusión en torno a la reforma de la SAT gira sobre si se conserva su actual figura con algunos grados de autonomía vulnerada por la infiltración del crimen organizado, o si se opta por centralizar las atribuciones en el Ejecutivo, con el riesgo de que éste, al igual que en el pasado pueda abusar de este poder y  a su vez coopte a la institución.

El debate es sobre la gobernanza de la institución, se trata de modelos contrapuestos en los cuales los intereses políticos parecen haberse alineado de momento. En la primera reunión oficial de jefes de bloque con el Presidente de la República en Casa Presidencial, el 7 de abril, el principal tema tratado fue la búsqueda de acuerdos para el funcionamiento del Ejecutivo. La readecuación presupuestaria fue pedida por el Presidente Jimmy Morales, quien fue respaldado por el Presidente del Congreso, Mario Taracena de la UNE.

Este  acuerdo, sin embargo, no era gratuito, en el medio se dispuso continuar con la aprobación de la reformas a la Ley Electoral y de Partidos Político, y luego poner en agenda la readecuación del Presupuesto, lo cual se llevó a cabo el 19 de abril.  Las llaves de la caja del tesoro quedaban entonces en manos del Legislativo y en una alianza de compromiso de FCN-Nación y UNE para evitar una mayor debacle en el Ejecutivo.

Una fortalecida UNE ahora deberá convencer que los cambios impulsados  y las reformas que respaldan en verdad representan un avance en la gobernabilidad del país, en el funcionamiento de las instituciones del Estado, y no solo una transacción en el juego de poder de Ejecutivo y Legislativo. El balance de esa apuesta marcará si las dos principales fuerza en el Congreso pueden cooperar y fortalecerse mutuamente.