Plan para la Prosperidad: ¿diferente del TLC?

En 2014, Guatemala, El Salvador y Honduras emprendieron con la asesoría técnica del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) un esfuerzo más para intentar reducir la migración: la Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte, una propuesta que presentaron a Estados Unidos, en donde atravesó todo tipo de vicisitudes antes de convertirse en lo que es hoy. Aquellos no fueron los primeros gobiernos en pretender alcanzar esta meta, pero quieren ser los primeros en lograrla. Hace 10 años, Centroamérica y EE.UU. firmaron el Tratado de Libre Comercio (TLC). Se promocionaba como una forma de facilitar el comercio entre regiones porque suponía reducir los aranceles. Washington también lo promovió como clave para frenar la migración. Robert Zoellick, entonces subsecretario de Estado de EE.UU., dijo que a diferencia de otros tratados, este combinaba “comercio y ayuda”. Roger Noriega, asistente del Secretario de Estado para asuntos del Hemisferio Occidental, dijo que significaría “una reforma económica y política” para los centroamericanos y si se “invertía en forma sostenidas en salud y educación y se combatía la corrupción, los beneficios del libre comercio aumentarían”. Henry Cuéllar, congresista demócrata de Texas, lo pintaba como una oportunidad para vivir el sueño americano sin moverse de Centroamérica, porque “llevaría progreso a la región”.

No funcionó exactamente así. En 2006, la pobreza general en Guatemala alcanzó el 51% (y la extrema 15.2%). Para 2011, subió al 53.7% (extrema, 13.3%), según datos del Instituto Nacional de Estadística (INE). En 2014, la Encuesta de Condiciones de Vida (Encovi) reveló que ésta ascendió al 59.3% (la extrema, al 23.4%). Y el incremento de las deportaciones sugieren que también aumentó la migración. Registros oficiales de EE.UU. indican que en 2005 se deportó a 14,522 guatemaltecos. En 2015, 31,445 (más del doble), según cifras del gobierno de Guatemala.

Pero en 2005 parecía no haber una sensación de urgencia. Los migrantes eran (y son) la segunda fuente de divisas para Guatemala. Hoy se percibe el desencanto. El sector sindical considera que el tratado benefició principalmente a las grandes empresas y que éste se firmó en asimetría de condiciones. Por su parte, la Amcham declaró que faltaba que el gobierno apoyara “con fondos y herramientas a las pequeñas y medianas empresas en el interior”.

Entre abril y mayo de 2014, EE.UU. se encontró en su frontera sur con miles de niños y adolescentes migrantes. Aquel junio se informó que en los ocho meses anteriores habían ingresado al menos 62,000 menores hondureños, salvadoreños y guatemaltecos. Diversos estudios indicaron que migraban por desempleo, pobreza, violencia y reunificación familiar. Para noviembre, los presidentes del Triángulo Norte y EE.UU. presentaron el plan al BID, que se comprometió a prestar asistencia técnica y créditos para estimular el desarrollo socioeconómico en Centroamérica. Así, pensaron, se reducirá la migración en cinco años.

¿Hay algo diferente ahora?

El nuevo plan y el TLC: los contrastes

¿Qué es diferente esta vez? Esa es la primera pregunta que congresistas estadounidenses le hicieron a funcionarios de la Agencia Internacional para el Desarrollo de EE.UU. (USAID, por sus siglas en inglés). “Respondí que ahora hay un entendido mutuo con los gobiernos anfitriones de que habrá un compromiso para combatir la corrupción y la impunidad”, dice un miembro de USAID, que solo acccedió a hablar con la condición del anonimato. “El cambio se ve en la respuesta del gobierno a la sociedad civil; vemos el poder que ésta tiene”.

El funcionario se refiere a los eventos de 2015 que llevaron a la renuncia y encarcelamiento del ex presidente Otto Pérez y la ex vicepresidenta Roxana Baldetti. También, al desmantelamiento de una red de corrupción incrustada en Aduanas, la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) y otras dependencias del Estado.

Para USAID, la Alianza no sólo marca distancia del tratado de libre comercio porque no es un tratado comercial regional, sino porque se pone en marcha un plan que pueden liderar las comunidades en las zonas más necesitadas.

Pero con la Alianza se quiere empezar a un nivel muy básico, en las áreas más pobres del país, donde también hay actividad económica. Algunos representantes de USAID han viajado mucho al altiplano recientemente, a Totonicapán, Momostenango o Santa Eulalia, Huehuetenango y y se preguntan por qué no están tratando de desarrollar pequeños negocios.

Guatemala, por su parte, debe trabajar bajo la presión del cronómetro. Según Enrique Godoy, comisionado para el Desarrollo Urbano y la Competitividad, en diez años se comenzará a reducir la cantidad de remesas que recibe el país. «Hoy siguen creciendo al 15 % o 20 % anual, pero según nuestras proyecciones ese crecimiento topará en una década».

Las remesas, asegura Godoy, bajan cuando el migrante pierde el vínculo con su país, falleció o su familia también migró. Y la migración se reduce cuando en el país se generan condiciones de desarrollo o porque el migrante decide retirarse en su país, porque es más barato.

“México ya tiene migración negativa; regresan más de los se van y la parte de las remesas es casi nula”, dice el comisionado. Según Godoy, la Alianza para la Prosperidad puede ayudar a salvar esta brecha financiera por medio de la generación de desarrollo socioeconómico a nivel local.

Pilares de la Alianza para la Prosperidad

En un artículo de finales de 2015 y en otro de marzo de 2016, Adriana Beltrán, coordinadora del programa de Seguridad Ciudadana de Washington Office for Latin America (WOLA), una influyente organización de derechos humanos, se mostró optimista con respecto al presupuesto de ayuda aprobado por EE.UU, porque en su opinión muestra no solo un compromiso de largo plazo con Centroamérica, sino que supone "apoyar una agenda integral que va más allá del enfoque de seguridad del pasado, y en su lugar busca invertir en la gobernabilidad y en el desarrollo económico" e introduce condiciones que, de cumplirse, supondrían mejoras notables en la democratización y eficiencia de los Estados.

El nuevo plan tiene cuatro pilares, según el Programa Nacional de Competitividad (Pronacom), del Ministerio de Economía: dinamizar el sector productivo, desarrollar el capital humano, mejorar la seguridad ciudadana y acceso a la justicia, y fortalecer las instituciones y mejorar la transparencia. La idea incluye trabajar, por medio de alianzas público privadas, entre los países, el sector privado, la cooperación de EE.UU., y el BID, que en marzo de 2015 anunció que el plan podía generar 600,000 empleos de calidad en la región, especialmente para mujeres y jóvenes. En Guatemala, Pronacom y USAID priorizan 51 municipios (15 % de todo el país) ya sea en condiciones críticas de desarrollo socioeconómico o con potencial para “dinamizar el sector productivo”, según Acisclo Valladares Urruela, comisionado Presidencial para la Competitividad e Inversión. En esta selección se utilizaron criterios de la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (Segeplan). Los municipios están en Huehuetenango (14), Alta Verapaz (11), Quiché (10), San Marcos (7), Zacapa (4), Totonicapán (3), y Chiquimula (uno). Se suma a ellos la ciudad de Guatemala, por los sectores afectados por la violencia. “La Alianza para la Prosperidad enfocará sus recursos en las zonas del país con los más altos niveles de pobreza y desnutrición, y en áreas urbanas con mayor vulnerabilidad a pandillas juveniles y violencia: el altiplano occidental y la Ciudad de Guatemala”, asegura el funcionario de USAID.

Los fondos, las fuentes y los escépticos

El gobierno de Guatemala se comprometió con EE.UU. a destinar fondos en su presupuesto para cubrir la puesta en marcha del plan. Otra parte será cubierta por un préstamo del BID, y EE.UU. incluyó $750 millones de dólares en su presupuesto de 2016. De esta cifra, $112 millones (unos Q852 millones) se destinarán a Guatemala. Rodrigo Méndez, asesor de Pronacom, explicó que la cooperación se ofrecerá a través de USAID y otras agencias.

Para poner la cifra en perspectiva, un solo mega-proyecto de Alianzas Público Privadas, con base en el decreto 16-2010 (que los limita a infraestructura de desarrollo económico), requiere inversión privada que oscila entre US$40 y US$420 millones. Por eso, según Ricardo Barrientos, analista senior del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi, “la donación de EE.UU. es una ayuda más bien pequeña”. Esto coloca el mayor peso del financiamiento en el Estado de Guatemala.

Fernando Carrera, canciller de Guatemala cuando los países del Triángulo Norte propusieron con el BID la idea de la alianza, opina que la iniciativa se desvió de sus objetivos iniciales. "El plan original se concentraba en el concepto de desarrollo según las lógicas que ha mostrado el BID en Centroamérica y en la línea del Plan Colombia, pero lo que EE.UU. aprueba tiene un fuerte componente en seguridad y se alinea con sus intereses geopolíticos."

El comisionado Valladares Urruela explicó que, según los requerimientos en la Ley del Presupuesto de EE.UU., por cada dólar de donación los países centroamericanos deben complementar con un dólar el monto asociado al Plan de la Alianza para la Prosperidad. Sin embargo, Guatemala destinará el equivalente a US$711 millones (unos Q5,403 millones).

Sin embargo, en el Presupuesto Nacional de Ingresos y Egresos de 2016 “no existen asignaciones que específicamente lleven ese nombre”, aseguró Herbert Hernández, encargado de la Dirección de Comunicación Social del Ministerio de Finanzas Públicas. “Las entidades de la Administración Central deben evaluar dentro de sus estructuras presupuestarias aquellas que se puedan vincular y respondan a los lineamientos del plan”.

Valladares Urruela dijo que “el año pasado se pidió a las distintas instituciones asociar proyectos en su presupuesto de acuerdo a las líneas estratégicas del plan”. Méndez, de Pronacom, explicó que optaron por esa vía por falta de tiempo para incorporar asignaciones específicas en el presupuesto antes de su aprobación.

El investigador de Icefi Carlos Melgar señaló que falta claridad en el esfuerzo tributario que harán los tres países para la ejecución del Plan y cómo se reflejará en los presupuestos de cada Estado. “La garantía para alcanzar los objetivos trazados dependerá, entre otros factores, de que se conozca su planificación integral y que se adopten medidas verificables de transparencia”, afirmó. Y añadió: “constituye además un reto revertir la percepción de que el plan contiene un sesgo favorable a las agendas de los sectores privados empresariales”.

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En julio de 2014, cuando los presidentes centroamericanos se reunieron con el mandatario estadounidense Barack Obama el canciller guatemalteco Carlos Raúl Morales Moscoso, declaró: “No estamos aquí para pedir dinero; estamos aquí para hacer una alianza con nuestros socios en Estados Unidos y crear inversiones”. El comisionado Valladares Urruela explicó que, desde junio de 2014, Pronacom “coordina los esfuerzos público y privados”.

Pero en el Icefi, Barrientos afirmó que en la concepción de la Alianza para la Prosperidad, las asociaciones empresariales privadas de El Salvador, Honduras y Guatemala vieron el plan como una oportunidad de hacer negocios. “Por eso es manejado por Pronacom”, afirmó.

El ex viceministro de finanzas dijo que en EE.UU. hubo reuniones a puerta cerrada entre empresarios guatemaltecos, miembros del CACIF, y funcionarios estadounidenses para negociar y formatear la Alianza para la Prosperidad con la ayuda técnica del BID, y que lo mismo ocurrió con El Salvador y Honduras. “Cuando leímos los borradores nos preocupó muchísimo ver que se hablaba de estímulo al sector privado para la generación de empleo, y eso nos sonó a privilegios fiscales para maquila y zona franca”, afirmó Barrientos.

El analista se refería a borradores del plan de marzo de 2015, pero los documentos que facilitó Pronacom en enero de 2016, y datan de septiembre pasado, no hacen referencia al “estímulo del sector privado”. Sin embargo, mencionan “acciones que van más allá de mejorar las condiciones de operación del sector privado” y de focalizar políticas de promoción “en áreas geográficas específicas y sectores estratégicos (como el textil, agro-industrial, industria ligera y turismo) mediante un enfoque que permita la inserción exitosa de las empresas a cadenas de valor”. Los documentos indican que para fomentar el desarrollo de las zonas rezagadas, se plantea crear “zonas económicas especiales donde se brindará tratamiento diferenciado a nuevas inversiones”. Uno de los propósitos es atraer inversión extranjera directa.

Las inversiones público-privadas

Un documento de Pronacom resalta la necesidad de “incorporar otras alternativas para el financiamiento […] incluyendo las alianzas público-privadas para proyectos de inversión”. Pero indica que “en las áreas de mayor exclusión y migración”, los 40 municipios críticos, se identificará “la demanda del sector productivo” para ofrecer capacitación laboral adecuada.

De aquellos departamentos que recibirán asistencia del Plan para la Prosperidad, San Marcos es el único , en el que también se prevén mega proyectos al amparo de la Asociación Nacional de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica (Anadie). Sin embargo se construirán en municipios que no figuran entre los beneficiados por la Alianza para la Prosperidad.

Godoy considera que es inviable el uso de las alianzas público privadas, según las concibe la ley, en el contexto del plan Alianza para la Prosperidad, pues hay otras alternativas en esquemas menos rígidos. Además, el plan se enfoca en municipios con poco desarrollo y menor atractivo para grandes inversionistas privados. Y esta fue una de las razones de la renuencia en algunos miembros del sector privado para interesarse en el plan.

“El documento inicial que estaba en la página electrónica del BID sufrió varios cambios”, explicó en diciembre de 2015 Juan Carlos Zapata, director ejecutivo de la Fundación para el Desarrollo (Fundesa). “La nueva lista incluye lugares que requieren inversión mayor porque no hay infraestructura, cuando antes había un estudio técnico que identificaba las ciudades que podían generar más empleos en las condiciones actuales”.

“El borrador hablaba de los corredores del potencial productivo que tienen las ciudades intermedias; ahora eso no se toma en cuenta, sino que se enfocan en los municipios de donde surge la mayoría de los migrantes. ¿Cuánto impacto tendrá la inversión en esos municipios?”, se preguntó.

Al rescate de las zonas pobres

Godoy comprende la renuencia de invertir en Quiché, y más aún, de vivir allí. “Un empresario ni se mudaría ni llevaría su empresa a Nebaj porque no hay servicio de agua regular. El municipio debe tener ciertas condiciones mínimas”.

Nebaj es precisamente uno de los 40 municipios críticos donde no llega inversión porque hay servicios irregulares y de los principales generadores de migrantes.

En un intento por persuadir a algunos empresarios, el Embajador de EE.UU., Todd Robinson, y funcionarios de USAID llevaron a varios líderes del sector privado a Nebaj para conocer distintos tipos de cooperación. Conocieron desde a un agricultor sin tierra, y los programas de alimentos para reducir la desnutrición, hasta a un grupo de familias de agricultores que exportan a EE.UU.

Un futuro complicado

El plan es un escalón hacia la priorización de Centroamérica, según el tanque de pensamiento Inter American Dialogue (IAD), en EE.UU. Sin embargo, advierte que es un plan incompleto que requiere un mayor esfuerzo de inversión en capital humano, en vincular desarrollo a migración, y en reducir la economía informal. “Es un esfuerzo que merece ser fortalecido para no repetir los errores del pasado”, afirma el IAD. También destaca que hay poca claridad en cuanto a las metas de los componentes del plan. Como ejemplo, propone: (a) que las metas se vinculen a una mejor calidad de vida, como la de otros países de la región, y (b) considerar qué modelos han sido más exitosos en estos casos, como en Costa Rica, cuya economía es entre dos y cuatro veces mayor que la de sus vecinos centroamericanos.

Victoria Gass, asesora de Oxfam especializada en Centroamérica, afirmó que aunque la Alianza para la Prosperidad no es igual al TLC, “busca profundizar el modelo de libre comercio -fortalecer los aduanas, la infrastructura, la energía-”. Según Gass, “un buen ejemplo es que quieren crear ‘zonas económicas’ y dar incentivos para atraer la inversión. Desde una perspectiva de desarrollo, eso no ayuda los países”.

Gass subrayó que quien paga las gastos de utilidades es el Estado, o el pueblo. También criticó la sociedad con el BID porque los préstamos implicarán más deuda externa para el país. Ya en 2014, este banco aprobó US$305 millones (más de cuanto EE.UU. donará el país).

Según Valladares Urruela, uno de los mayores desafíos será conservar “el compromiso y colaboración de todos los sectores, público, privado, sociedad civil y socios cooperantes para entrar en alianzas”, además de “la adecuada comunicación y apropiación del Plan por parte de los actores en los territorios beneficiados”. Para el Icefi, la legitimidad del plan radica en que se pueda demostrar que no es un financiamiento adicional más sino un esfuerzo representativo para cerrar las profundas brechas de desarrollo.

Este año el gobierno comenzará a trabajar con fondos propios. Los proyectos prioritarios están enfocados en Micro, Pequeñas, y Medianas Empresas (Mipymes), cobertura en educación, agricultura familiar, seguridad comunitaria, transparencia y apoyo a migrantes retornados, según Valladares Urruela.

USAID y el gobierno están empeñados en que la Alianza para la Prosperidad funcione. Y ante el escenario de la reducción de remesas en 10 años, que plantea Godoy, no hay un plan B.