Una reforma constitucional de Q24.9 mil millones en intereses

En lo que va de este año, el Gobierno ha adjudicado la emisión de Q2.94 millardos en bonos del tesoro. Los intereses por estos bonos varían según la licitación o subasta, pero se mantienen alrededor del 8.5 por ciento del valor total, lo que implica un pago aproximado de más de Q257 millones por cada año hasta que se solvente esta deuda.

En la mayoría de las adjudicaciones, es la banca privada nacional la que le brinda este servicio al Estado y, por lo tanto, es la que al final recibe estos intereses como pago.

 Cada año, desde 1995, el Tesoro Público guatemalteco transfiere un promedio de Q1,462 millones al sistema financiero como pago de intereses por sus préstamos, una cifra superior por más de Q200 millones al presupuesto del Ministerio de Desarrollo Social. En 1993 tuvo lugar un hecho que ayuda a explicar este sistema: la reforma constitucional de ese año le prohibió al Banco de Guatemala emitir estos bonos para financiar al Estado guatemalteco a intereses relativamente bajos, una facultad que tenía hasta entonces.

La deuda interna que representa la emisión de bonos del tesoro es uno de los mecanismos más comunes de los Gobiernos para cubrir el presupuesto anual de la Nación. Junto a los préstamos de organismos multilaterales, es una herramienta frecuente para rellenar los “agujeros fiscales” que deja una insuficiente recaudación tributaria para cubrir los costos mínimos del Estado. En Guatemala la deuda interna equivale al 59.8% del endeudamiento total. Entre ambos mecanismos existen diferencias notables. Además de las tasas de interés –que con un banco internacional suelen rondar entre los cuatro y cinco–, los préstamos provenientes del extranjero tienden a tener plazos relativamente largos, de diez años o más, mientras que en la banca nacional, son pocos los bonos que se extienden a plazos superiores a los 5 años. Por el lado de los riesgos, la deuda externa conlleva un riesgo de tipo de cambio, mientras que la deuda interna un riesgo de desplazamiento de crédito que se conoce como “crowding out” y que consiste en que el crédito que los bancos comerciales podrían destinar al sector privado lo invierten en financiar al Estado.

Vinicio Cerezo, presidente de Guatemala de 1986 a 1991, explica que si fuera el Banco de Guatemala el que proveyera el financiamiento, se podría contar con plazos más amplios y con intereses mucho menores.

Los precios bajan

Esa posibilidad, sin embargo, no existe desde hace 19 años. Y fue precisamente el último año del gobierno de Cerezo el que serviría de argumento para cambiar la forma de financiar al Estado: los niveles de inflación alcanzaron máximos históricos en 1990.

En diciembre de ese año, el costo de los productos estaba más de un 59 por ciento por encima del que habían tenido en enero. La razón que la explicaba era la emisión de dinero sin respaldo real en una reserva.

Una de las prioridades de Ramiro de León Carpio al llegar al poder, tras el golpe de Estado de Jorge Serrano, fue promover una serie de reformas a la Constitución Política. Entre ellas, la del artículo 133, que hace referencia a la Junta Monetaria.

Con el artículo modificado, la única posibilidad del Banco de Guatemala de proporcionar recursos para el Estado se limitaba a los casos de catástrofe y con la respectiva autorización de dos terceras partes del Congreso.

Ricardo Barrientos, economista del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi), sostiene que si bien se trata de una decisión polémica, en ese momento era necesaria y fue positivo que se resolviera de esa manera. Sin embargo, pone en entredicho que se tomara  de forma permanente con una reforma a la Carta Magna.

Cerezo coincide en que es un problema que “se ponga a trabajar la maquinita” al hacer dinero sin respaldo, pero añade que existen mecanismos de control que pueden evitar un desborde inflacionario similar al de 1990. Entre ellas, señala al Congreso, que puede ser el responsable de autorizar cualquier emisión de bonos.

Hugo Maúl, economista del Centro de Investigaciones Económicas y Sociales (Cien), considera que pensar que el problema del pago de intereses resulta de la prohibición al Banco de Guatemala es “confundir la enfermedad con los síntomas” y considera que lo que se debe hacer es aumentar los ingresos o recortar los gastos públicos.

Según Maúl, tener un sistema, como el actual, en el que el Congreso aprueba el financiamiento implica democratización y transparencia, pero considera que esto no sería suficiente para un control efectivo si fuera la banca central la que se encargara de emitir los bonos debido a la incidencia política que predomina en la Junta Monetaria.

En el sector bancario y financiero del país, la opinión va por esa línea. Mientras Luis Lara, presidente de la Asociación de Bancos, considera el sistema de préstamos a la banca privada como “la bendición más grande para Guatemala”, Ignacio Lejárraga, presidente de la Cámara de Finanzas, señala que el funcionamiento actual es lo más sano para el país, que por eso Guatemala tiene uno de los endeudamientos más bajos que hay, y que prestarse a sí mismo es engañarse. Y lo ilustra: “Hay que ver el caso de los países europeos”, dice en referencia a Grecia y a otros países hundidos por la crisis económica, como España, Italia, Portugal.

No obstante, aunque en muchos de esos casos la crisis viene precedida por un problema de deuda pública y sobre todo privado, lo cierto es que en ninguna de ellas ni los bancos centrales ni el Banco Central Europeo tienen la facultad de prestarles a los gobiernos desde el Tratado de Lisboa.

Aunque en buena parte del mundo ha desaparecido la práctica en la que la banca central le presta al Estado, existen casos como el de Argentina, donde todavía es posible, y Estados Unidos, país en el que el Sistema de Reserva Federal (FED), tiene la facultad de prestarle al Estado y de comprar y vender bonos del tesoro según las necesidades del momento.

Según los economistas Jeffrey Sachs, uno de los defensores de las terapias de choque en Sudamérica en la década de los 80, y Felipe Larraín, actual ministro de Finanzas del gobierno de Sebastián Piñera, en Chile, el exceso de la oferta de dinero es la principal causa de inflación. La monetización del déficit (el Banco Central emite dinero para prestar al Gobierno para que cubra sus necesidades) fue una de las principales causas de la inflación en Europa y Latinoamérica en los ochenta y noventas. Sin embargo, no todos están de acuerdo en que el exceso de circulante sea el único factor capaz de generar inflación.

Édgar Balsells, exministro de Finanzas y exdirector del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), califica esta idea como un mito del pensamiento liberal, que considera que la inflación se determina por la cantidad de dinero. Según Balsells, si eso fuera cierto, Estados Unidos y la Unión Europea tendrían tasas de inflación superiores al 100 por ciento cada año.

“Es evidente que la inflación tiene un patrón monetario en última instancia, pero ese patrón no es el determinante de todos los aspectos que influyen en ella”, sentencia.

Paulo de León, analista de la firma Central American Business-Intelligence (CABI), que califica de manera positiva la prohibición al Banco de Guatemala, cree no obstante que sí hay un problema en la forma en que el Estado se endeuda con los bancos y que para estos es difícil dar plazos tan largos, cuando su flujo monetario les puede exigir liquidez en cualquier momento.

En cuanto a los tipos de interés, que Lejárraga atribuye a la ley de la oferta y la demanda, el economista de CABI sostiene que el problema es que en Guatemala el mercado está controlado por un oligopolio que impide que haya tasas más favorables. “Por eso ahora el Gobierno prefirió buscar bancos en el extranjero”, concluye De León.

Los intereses y la deuda suben

Si el objetivo de prohibirle al Banco de Guatemala era prevenir la inestabilidad en los precios, lo cierto es que los niveles de inflación en el país no han vuelto a alcanzar los índices de 1990.

Sin embargo, también se han manifestado efectos desfavorables a partir de la prohibición. La información del Ministerio de Finanzas (Minfin) establece que en dieciséis años, de 1995 a 2011, se han pagado Q24.87 millardos en intereses por deuda interna. Una cantidad cercana a la mitad del presupuesto total de 2009.

En promedio, en cada año de este periodo, se han pagado de Q1,42 millardos en intereses, una cantidad más de Q200 millones superior al presupuesto del Ministerio de Desarrollo Social.

La cantidad también supera por Q3.77 millardos los intereses que se han pagado para la deuda externa en el mismo período, cuyo promedio anual es de Q1,240 millones.

Balsells cree que la prohibición que pesa sobre el Banco de Guatemala es un harakiri para el país y pone el ejemplo de Estados Unidos: sin recursos de la banca nacional, dice, ese país no habría podido salvar a los bancos privados de la crisis que los afectó en años recientes. (Si bien el Banco de Guatemala tiene la posibilidad de rescatar también a la banca comercial mediante líneas de crédito, pero carece de la facultad de crear dinero y prestárselo al Ejecutivo que sí tiene en cambio la Reserva Federal, el polémico banco central estadounidense.)

Cerezo añade que aunque Guatemala aún tiene capacidad de pago para todo este financiamiento interno y externo, la acumulación de deuda representa una bomba de tiempo, pues se puede llegar a un punto en que sea impagable.

En 2011, la deuda interna alcanzó la cifra de Q45 millardos. Sólo en ese año los intereses que se derivaron de ella ascendieron a Q3.35 millardos.

Carlos Barreda, diputado de la Unidad Nacional de la Esperanza (UNE) y ex viceministro de Finanzas, señala que además de estos problemas existe una complicación más y es que si el sistema bancario cuenta con un cliente fijo como el Estado, pierde el interés en una de sus principales funciones, proveer de préstamos a particulares.

El resultado de ello es que no haya un incentivo para hacer más accesibles los préstamos a quienes lo soliciten y los intereses para actividades productivas se encuentren por encima del 20 por ciento con variaciones según el riesgo.

Cerezo expone que esto también representa un daño para las pequeñas y medianas empresas, que tienen más dificultad para cubrir intereses de tal envergadura, por lo que no pueden competir en igualdad de condiciones que las compañías más grandes y con mayor capacidad de endeudamiento.

Según Barreda, si los bancos no contaran con tantos ingresos por parte del Estado, se verían obligados en invertir para la producción y el desarrollo.

La prohibición se mantiene

Actualmente, el Gobierno de Otto Pérez Molina promueve una reforma a la Constitución en el Congreso. Sin embargo, en la iniciativa del Ejecutivo no se plantea ninguna modificación para corregir este problema.

Sin embargo, los aspectos pendientes en política monetaria son motivo de debate y propuestas que varían según las posturas políticas

Mientras que Luis Lara, el presidente de la Asociación de Bancos, considera que debería existir un artículo que limitara el déficit fiscal al 1% del presupuesto, Barreda opina que una reforma sobre el artículo 133 permitiría contar con financiamientos aún a  más largo plazo que los que proveen las entidades multilaterales y a con intereses mucho más bajos, cercanos al 1 por ciento.

Según el congresista, estos recursos podrían generar toda la inversión en infraestructura para actividades productivas, como puertos, carreteras o ferrocarriles, con lo que se evitaría la necesidad de recurrir a concesiones y el Estado podría administrar mejor sus recursos.

Barreda añade que al tener la inversión financiada de esta manera, se podrían utilizar los recursos de infraestructura en áreas como salud y educación. Sobre si el tema se planteó o  no en el Ejecutivo, también hay información contradictoria.

Balsells relata que cuando el mandatario convocó al grupo de los siete encargados en diseñar la propuesta de reforma, se planteó la posibilidad de volver a permitirle al Banco de Guatemala proveer de financiamiento al Estado, por iniciativa del Ministerio de Finanzas, pero esta opción fue desestimada.

Fernando Carrera, titular de la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (Segeplan), opina que cualquier intento de reforma integral de la política monetaria debería considerar todo esto.

No obstante, aclara que en la propuesta de reforma constitucional del Gobierno, era necesario definir prioridades para garantizar que los puntos fueran más concretos y facilitar así su aprobación.

El 133 no estaba entre estas prioridades. Contrario a lo señalado por Balsells, Carrera indica que ni siquiera se constituyó como un tema de discusión sobre las reformas.

El futuro de la reforma a la Carta Magna aún es incierto, tanto en el Congreso como en el posible referéndum. De no haber modificaciones, la forma en que el Estado obtiene el financiamiento interno tendrá que esperar hasta que la posibilidad de cambiar de nuevo el contenido de la Constitución vuelva a ser un punto de agenda, como lo fue en 1993.

 * Con colaboración de Lucrecia Silva