¿Vivir o simplemente habitar?

En 2011, Marco Tulio Guerra ansiaba que nadie más tuviera que migrar de San José Calderas. La aldea de San Andrés Itzapa, Chimaltenango, había recibido quincenalmente, hasta 2008, entre Q100 y Q200 mil en remesas. Pero tres años antes, el motor se apagó. La redada de Agriprocessors, planta empacadora de pollo en Postville, Iowa, puso fin a su faceta de trabajador indocumentado. Él y 125 personas regresaron a un lugar en que no había empleo, ni dinero para construir o sostener una tienda de cuadra.

Lo único de valor eran algunas casas. Varias, en manos de los coyotes como el pago por el viaje fallido a EE.UU. Le ocurrió al hermano de Guerra que, deportado, debió regresar a vivir en una de lámina y caña. Entonces, Guerra ayudó a organizar y presidió la Asociación de Deportados de Postville. Consiguieron que Un Techo para mi País construyera hogares para 37 familias, y cooperación extranjera para proyectos de hortaliza. Pero Calderas, con sus 2,800 habitantes no levantó cabeza. Guerra regresó a Postville en 2012. Para 2016, poco ha cambiado.

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En la actualidad hay un déficit de vivienda del 61 % en Guatemala, según el Programa Nacional de Competitividad (Pronacom). De ese total, el 60 por es cualitativo: la casa no tiene agua, o servicio básico; tiene suelo de tierra, o es de lámina, según Enrique Godoy, comisionado para el Desarrollo Urbano y la Competitividad Local. El otro 40 % es ausencia de vivienda propia: dos o tres familias viviendo en un solo espacio.

“La migración y la vivienda son factores asociados”, según Gerson López, secretario operativo de la Asocación Nacional de Municipalidades (Anam). “Quienes buscan oportunidades en otros países, lo primero que hacen es remodelar, ampliar o construir sus casas”. Por eso el plan Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte incluye un componente de vivienda.

La Alianza, diseñada en 2014 a raíz de la llamada Crisis de los niños migrantes con el fin de estimular el desarrollo económico, incrementar la seguridad ciudadana y reducir la migración, funcionará durante cinco años en Guatemala, El Salvador y Honduras; y tendrá la asistencia técnica del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), cooperación de la Agencia Internacional de Desarrollo (USAID) y la Sección de Asuntos Antinarcóticos y Aplicación de la Ley (INL, por sus siglas en inglés) de EE.UU.

Su componente de vivienda es una parte de los planes del gobierno actual sobre el tema. Tiene tres objetivos, según Godoy:

1. Generar la política pública de desarrollo nacional relacionada con ordenamiento territorial;

2. Vincular esa política con la creación de suelo urbano sostenible y comunidad, “y no a casas dispersas por todos lados”, dice,

3. Y que la medida permita generar institucionalidad para practicar esas políticas de largo plazo.

El funcionario estima que el proceso de urbanización en los municipios más necesitados puede durar entre 15 y 20 años y por ello es clave sentar las bases ahora.

La idea es que al finalizar los cuatro años de esta administración, las municipalidades puedan aplicar normas (de un plan territorial coordinado, por ejemplo). El propósito es que la población beneficiada viva en un lugar con servicios, y acceso a salud, educación o empleo, y no necesite migrar para estudiar o para mejorar sus ingresos.

Guerra se fue a EE.UU. en 2005, y regresó deportado en 2008 a Calderas para descubrir que la aldea seguía sin drenajes ni servicio de recolección de basura. La aldea seguía igual cuando se fue otra vez en 2012, y no ha cambiado. Las condiciones han sido tan insalubres que la Coordinadora Nacional para la Atención del Migrante Guatemalteco (Conamigua) consiguió que EE.UU. recibiera de vuelta a 14 menores de edad nacidos allí pero deportados, porque su vida corría peligro en la aldea. Clara Gordillo, delegada de la entidad para Sacatepéquez, asegura además que los migrantes también son blanco de extorsión o secuestro.

La prioridad de los municipios vulnerables

Si la situación de Calderas es grave, peor están los 40 municipios (parte de 250) que destacan por tener alta vulnerabilidad en pobreza y desnutrición en Alta Verapaz, Quiché, Huehuetenango, San Marcos, Totonicapán y Chiquimula. Estos serán beneficiados por la inversión en el desarrollo humano. El plan también contempla a otros diez municipios en estos departamentos y Zacapa, que la Alianza describe como “municipios dinamizadores del desarrollo productivo”, o municipios/ciudades medias o intermedias. Godoy dice que “tienen el potencial de ser un gestor de desarrollo económico en su región”. La previsión es que esos municipios con una población de 50 mil habitantes, o menos, crezcan a un máximo de 100 mil habitantes.

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“La estrategia del presidente Jimmy Morales, que coincide con la Alianza para la Prosperidad, es planificar adecuadamente el diseño de la infraestructura de los municipios intermedios para servicios básicos municipales, y generar las condiciones adecuadas para llevar inversión”, afirma Godoy.

Los 51 municipios beneficiarios incluyen la capital, por los niveles de violencia, y fueron seleccionados con base en criterios de la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (Segeplan), según el Comisionado Presidencial para la Competitividad e Inversión, Acisclo Valladares Urruela. Godoy explicó que la selección fue necesaria porque el Estado no tiene la capacidad para atender las necesidades en los 338 municipios del país.

“Según la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida, el 10% de los guatemaltecos son migrantes, y su probabilidad de irse es 50% al exterior, y 50% al interior, especialmente a ciudades intermedias”, dice Rodrigo Méndez, asesor de Pronacom. El gobierno quiere perfilar estos municipios como una opción para migrantes internos que no van hasta ciudades como Quetzaltenango, Cobán, o la capital, por el alto costo de vida.

“En Quiché, por ejemplo, se mueven de Chajul, Cunén y municipios del área Ixil a Nebaj o Joyabaj o a Santa Cruz”. Esta último es uno de los diez municipios intermedios; Nebaj es uno de los 40 en situación crítica, que además son principales emisores de migrantes y receptores de remesas, según Godoy. El antropólogo estadounidense David Stoll afirma que en esta comuna construir una casa propia es uno de los motivos para migrar. “Ese es uno de los usos más comunes de las remesas”, dice el antropólogo, y autor del libro “¡Al Norte o al Barranco!”, que en la portada anuncia la historia de “cómo la fiebre por la migración y el microcrédito llevó a un pueblo latinoamericano al derrumbe financiero”.

“Una de las herencias de los programas de reconstrucción y refugiados de la guerra, y de vivienda de lámina, es que algunas familias han logrado conseguir una casa adicional al asegurar que no poseen una”, dice Stoll, quien estudia a las comunidades de Nebaj desde hace tres décadas. “Sin embargo, las parejas todavía tienen un promedio de seis hijos y la población se duplica cada cuantos años, y muchos de esos niños al crecer y casarse quieren su propia casa, ya sea una casa nueva en el lote de sus padres, o en un nuevo lote”.

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No obstante, en los 40 municipios críticos (una muestra de 250 a nivel nacional), el Instituto Nacional de Estadística (INE) estima que 7 de cada 10 jóvenes se marchará porque las condiciones y calidad de vida no le generan condiciones para estudiar ni trabajar ni emprender. Con la Alianza se pretende expandir la cobertura educativa a nivel secundario en los municipios beneficiarios para proveer un elemento más de arraigo. Un estudio de la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (Asies) reveló en 2014 que la tasa de escolarización alcanzaba el 85% a nivel primario, y el 44% a nivel básico o medio.

Algunos obstáculos en el camino

“La política histórica nacional de vivienda no contempla esos municipios intermedios sino las áreas metropolitanas urbanas”, dice Godoy. La propuesta gubernamental es enlazar la creación de suelo urbano en esos territorios, para que los proyectos de vivienda coincidan con la creación de comunidad, barrio y ciudades sostenibles.

“Queremos que la vivienda se integre a una política de desarrollo urbano, y no ir a construir viviendas en el kilómetro 35 camino a ningún lado”, afirma el funcionario, quien habla de aplicar una política de comunidad o hábitat. “¿Nos va a generar ruido? Sí; nos va a generar ruido con desarrolladores tradicionales, con bancos tradicionales, y con constructores que buscan vender casas”.

Para proyectos habitacionales, aun en el marco la Alianza para la Prosperidad, el Estado sólo puede utilizar fondos propios. Según Pronacom, se tienen previstos US$62 millones (unos Q472.2 millones) para construir y mejorar viviendas y su entorno este año. Mientras tanto, los fondos de cooperación estadounidense sólo involucran proyectos de beneficio comunitario. “Te pueden construir una escuela, pero no una casa. Esto tiene que alinearse con nuestras políticas”, dice el comisionado.

Cambiar el statu quo

Parte de los recursos en el Fondo para la Vivienda (Fopavi) del Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (CIV) se invertirán en los diez municipios captadores de migrantes.

El Fopavi se concentra en el déficit cuantitativo de vivienda por medio de los subsidios, mientras que la Unidad para el Desarrollo de Vivienda Popular (UDEVIPO) cubre el déficit cualitativo en las áreas urbanas. “El Instituto de Fomento de Hipotecas Aseguradas (FHA) ayuda en teoría, pero se concentra en un sector de población medio-medio alto, que no impacta la vivienda social”, afirma Godoy.

Karin Slowing, ex titular de Segeplan, califica la actual ley de vivienda como “una abominación” porque “el Estado da subsidios, y toda la política en este sentido está subsidiada para el sector privado ".

El comisionado dijo que es necesario reestructurar programas del FHA porque el 92% de su cartera está destinada a clase media-urbana. Godoy asegura que quieren transformarla en modelos de garantías hipotecarias. El comisionado afirma que las personas suelen acceder a créditos por medio de cooperativas, y mecanismos costosos porque carecen de una garantía. El plan es romper ese esquema y revertir el porcentaje, y en lugar de que sea 8% para vivienda popular, se convierta por lo menos en 50% y luego que se revierta a un 90% en garantías hipotecarias para vivienda popular. “Pretendemos transformar la política nacional de vivienda, dándole vuelta a mecanismos como el FHA, que están capturados por desarrolladores tradicionales, constructores y gente que se dedica a vender casas”, afirma Godoy. “Nosotros queremos soluciones habitacionales a nivel de barrio, comunidad y ciudad”.

Slowing cree que el Estado no tiene la capacidad de construir infrasestructura para el desarrollo, pero sí dar subsidios para vivienda. Sin embargo, ni siquiera ese es el caso. Según Godoy, “un porcentaje importante del Fopavi se emplea en habilitar suelo porque meten agua, drenajes, calles, banquetas, electricidad, y en eso se va el subsidio, y la casa no se construyó”.

Edgar Ortiz, director ejecutivo del Centro de Estudios Económicos-Sociales (CEES), un centro de pensamiento con sede en la Universidad Francisco Marroquín, señala que es una mala idea “fomentar las hipotecas, porque la gente debe ser propietaria”, una decisión económica de alto calibre e inversión a largo plazo. Ortiz afirma que, en Guatemala, la indefinición de los derechos de propiedad hace costoso el emprendimiento y desarrollo de proyectos inmobiliarios. “En el índice de protección a la propiedad privada que elabora Property Rights Alliance, Guatemala ocupa el puesto 87 de 129”, agrega. “Mientras no salgamos de esa situación, no hay nada que se pueda hacer y los subsidios serán para llenar toneles sin fondo”.

Fondos público privados

Godoy explica que echar a andar proyectos con capital público y privado podría ayudar a aprovechar mejor los recursos del Fopavi. Si la urbanización de una zona es financiada por capital privado (o cooperación internacional), como el servicio de agua Mariscal, por ejemplo, entonces el Fopavi ya puede trabajar sobre el suelo urbano y proveer proyectos de vivienda.

El comisionado dijo que en la práctica se hacen alianzas público privadas cuando el Estado facilita el subsidio, y el resto lo paga el beneficiario final al desarrollador; o el Estado facilita la creación del suelo urbano, el desarrollador construye sobre él, y el beneficiario final paga lo que adquiere. Algo similar ocurre con la Unidad para el Desarrollo de Vivienda Popular porque el Estado aporta los materiales de construcción, pero el beneficiario final ofrece la mano de obra.

Otro tipo de alianzas público privadas es producto de la colaboración entre comunidades de migrantes en EE.UU. y municipalidades. Hay migrantes de Pachalum, Quiché, en Rhode Island y Nueva Jersey que envían fondos a su comunidad para el programa Paisano Ausente. El programa permite captar recursos de los migrantes para obras de beneficio comunitario. Godoy explicó que intentan replicar el modelo “tres por uno” por medio del Instituto de Fomento Municipal (Infom), en que la comunidad migrante pone una parte, la municipalidad pone otra parte (los terrenos, en muchos casos) y el Gobierno a través del Infom u otras instancias pone una tercera para construir infraestructura comunitaria.

Los POTs inexistentes

Hay otros desafíos. El país carece de planes de ordenamiento territorial (POT) en la mayoría de municipios, lo cual dificulta la urbanización y lleva a un crecimiento desordenado, con construcciones inseguras, y a veces, con repercusiones mortales. Un ejemplo es el caso de El Cambray II en Santa Catarina Pinula en 2015, donde un alud dejó al menos 280 muertos y destruyó más de un centenar de casas. Ell ex alcalde Antonio Coro es investigado y está bajo arresto domiciliar. Otros casos incluyen a San Marcos. Allí los terremotos de 2012 y 2014 dejaron al menos 26 mil daminificados, y dañaron cerca de 14 mil casas. Varias de estas viviendas fueron construidas con dinero de remesas.

“No estamos hablando de violar autonomía municipal forzando a las municipalidades, porque sí hay una política pública de ordenamiento territorial y de desarrollo urbano, según artículo 134 de la Constitución”, dice Godoy. “El problema es que no sucede, y como consecuencia cada muni hace el POT que se le da la gana”. El comisionado dijo que hace falta unificar criterios mínimos ya que cada territorio tiene características particulares, fijar plazos para que las municipalidades los tengan y acompañar a las comunas para fortalecer sus capacidades para gestionar y ejecutar políticas públicas en su territorio.

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Parte del desafío es que el 90% de las municipalidades dependen de los aportes del gobierno central. Pocas generan ingresos superiores a sus gastos y la mayoría se queja de carecer de recursos para diseñar un POT. López, de la Anam, dice que sólo un 10% de las municipaldades tiene POT. Sin embargo, Segeplan, el Infom, y otras instituciones implementaron una mesa de trabajo denominada Plataforma Nacional de Fortalecimiento Municipal (Planafom), para diseñar un modelo que todas puedan aplicar gradualmente. López prevé que estará listo en junio próximo.

El desarrollo del POT también será útil para proteger zonas aledañas algunos de los mega proyectos de alianzas público privadas para infraestructura económica (asesorados por la Anadie), como el libramiento de tránsito vehicular que usa Antigua Guatemala como escala. Si la licitación trasciende sin obstáculos, la construcción se realizaría entre 2019 y 2020.

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“Tenemos un proyecto desde Pronacom, con el BID, para generar el plan maestro, el plan director, y los POTs de Antigua y los municipios de Ciudad Vieja, Pastores, y Jocotenango, porque proyectos como estos generan presión sobre el uso del suelo”, explica Godoy. “Sube el precio de esa tierra en el mercado, y la usan para lo que se les dé la gana. La idea es poner límites a la expansión urbana, evitar generar condominios cerrados alrededor de toda la Antigua sin relación entre sí, y donde ciertos proyectos expulsan a los comunitarios originales porque encarecen su tierra, y les hacen imposible vivir en ese tipo de proyectos”.

También buscan evitar un caos vehicular sobre el libramiento con la proliferación de condominios sobre una carretera nueva. La UNESCO se integra al plan para asesorar el manejo y protección de áreas de patromonio cultural.

En el resto del país, reducir el déficit habitacional dependerá de cuántas capacidades se pueden transferir a las comunas entre 2016 y 2020. No es poca cosa. De los 338 alcaldes, 238 ocupan un cargo público por primera vez. Además hay un gran signo de interrogación sobre la garantía de la transparencia en las operaciones municipales, que involucran la ejecución de un 30% del gasto público por transferencia de recursos, generación propia, o listado geográfico de obras, y que según el comisionado, “no hay capacidad institucional de fiscalizarlas”.

Pero de esto depende que se salve a otras comunidades de un desenlace como el de Calderas. El comisionado ya vaticina que en diez años se reducirá el flujo de remesas hacia Guatemala. Y si los 40 municipios en situación más crítica están así, siendo los principales receptores de remesas, ¿qué les sucedería sin ellas? Nadie quiere averiguarlo.