Anatomía del poder femenino en el Congreso

En apenas tres meses, la séptima legislatura del Congreso ya ha atestiguado las tradicionales prácticas legislativas y algunos rasgos que han caracterizado a la historia del legislativo guatemalteco desde el principio de la democracia. Ahí está el amplio transfuguismo, las visibles e invisibles negociaciones para la conformación de la Junta Directiva, la repartición de comisiones de trabajo, la aplanadora, el bloqueo de la agenda mediante interpelaciones, los alegatos de chantaje político, y las riñas. Y ahí está, también, la baja presencia femenina.

Las razones de este bajo nivel de presencia femenina en el Congreso han sido abordadas ampliamente por académicos nacionales y de alrededor del mundo. Se han mencionado factores cómo el machismo reinante en la sociedad guatemalteca, el diferencial de acceso a la vida pública que tienen las mujeres frente a los hombres, la falta de cuotas de participación para mujeres dentro de la propia militancia de los partidos políticos y dentro de los puestos de elección popular, etcétera. Todos estos análisis se basan en la idea que existe una correlación entre baja presencia y baja relevancia dentro de un organismo poblado mayoritariamente por hombres. Pero esto no es del todo cierto.

Los análisis que parten de que el poder depende de las cantidades –a mayor cantidad, mayor poder– obvian el hecho de que el poder social no es un atributo propio de ningún diputado o diputada. Más bien, éste es solo posible dentro de una relación. Una relación entre los distintos elementos del Congreso de la República que incluyen a todos los congresistas, las distintas bancadas, las comisiones de trabajo o la junta directiva.

Por esta razón, Plaza Pública inaugura con esta nota con un conjunto de nuevas herramientas teórico-metodológicas: evaluaremos la participación femenina no por su cantidad o magnitud, sino por su relevancia según el lugar que ocupan con respecto a todos los elementos constitutivos del Hemiciclo y la compararemos con el comportamiento que las diputadas exhiben a través de la tendencia de votos, y su contraste con respecto al de los hombres. Utilizaremos el análisis relacional.

El Análisis de Redes Sociales (ARS) se encarga de estudiar las estructuras sociales como producto de la interacción de los miembros de una red. Este análisis sostiene que en todo sistema los actores y sus respectivos vínculos son determinantes en la conformación de estructuras sociales. Bajo este tipo de análisis, el poder no es un atributo de miembros de la red, si no que es producto de todas las interacciónes existentes entre los miembros.

Un ejemplo sencillo y reducido: el poder de cualquiera de nosotros, sin dejar de tener cada uno idénticas aptitudes y hablidades independientemente de su cargo, varía en función de las redes a las que pertenecemos y nuestra posición en ellas. No tenemos el mismo poder si somos directores de Prensa Libre que si lo somos del Fondo de la Paz, o que si somos un policía de Emetra, o que si gobernamos Escuintla, o que si trabajamos como reporteros de Plaza Pública.

Configuración de género en el Congreso

De los 158 escaños que tiene el Congreso, 20 son ocupados por mujeres. Constituyen aproximadamente el 13 por ciento de los legisladores. Además del Pleno, las diputadas también participan en otras estructuras formales del Congreso. Dos diputadas forman parte de la Junta Directiva (de nueve miembros), y otras dos diputadas fungen como presidentas de comisiones legislativas (de 48 salas). Con un total de 11 diputadas, la Bancada Patriota es en la que participa el mayor número de mujeres.

El análisis de la participación y el peso dentro del Congreso

Para poder analizar la posición de la que gozan las diputadas dentro del Legislativo se deben de tomar en cuenta tanto los recursos de poder formal como los que pertenecen al área simbólica, material y cultural. El poder formal de cada uno de los elementos constitutivos del Legislativo –diputados, bancadas, comisiones, Junta Directiva– es el más sencillo de analizar. Sin embargo, este tipo de poder es, en realidad, prescriptivo o potencial. Las posición formal que cada uno de los miembros dentro del Hemiciclo ostenta, simplemente otorga una posición y permite la distribución de recursos que pueden ser utilizados en ciertos contextos. En otros contextos, estos recursos simplemente no son relevantes. 

Por ejemplo, es claro que Gudy Rivera, debido a su posición como presidente de la Junta Directiva goza de un poder formal obvio. Pero esta misma posición también limita su margen de actuación. El escándalo producido por la renuncia del ministro de Finanzas Pavel Centeno es un claro ejemplo de qué tan vulnerable es la posición del presidente del Congreso frente al actuar del resto de legisladores. En este caso específico, su posición formal fue una limitante para el ejercicio de su poder como legislador y como presidente parlamentario.

Por otro lado, la evaluación del poder informal se complica si tomamos en cuenta que muy pocas veces podemos obtener la motivación real detrás del comportamiento de los legisladores. Sus intenciones quedan relegadas a la esfera privada de cada diputado, bancada y comisión. En realidad, el público solamente cuenta con información limitada sobre lo que se sucede tras telones. No obstante, existe cierta evidencia que nos puede dar luces sobre el comportamiento legislativo. Las votaciones se constituyen como la única evidencia objetiva pública que nos ayuda a determinar la distribución de poder y el posicionamiento dentro del Congreso. Al final, más allá de sus declaraciones públicas o privadas, o de las negociaciones tras bambalinas, el hecho de votar a favor o en contra de leyes y puntos de orden interno (por ejemplo, el levantamiento de sesiones), así como también el ausentarse de las votaciones, alinea a cada diputado con otros que pueden o no ser parte de su bloque legislativo.

Entonces vale preguntarse: ¿Cómo está distribuido el poder dentro del Legislativo? ¿Existen bancadas que respondan, en términos de votaciones, a cierto nivel de estabilidad en forma de alianzas tácitas o evidentes? ¿Qué posiciones ostentan los diputados frente al resto de los integrantes de la Séptima Legislatura? ¿Cuál es el potencial real de cada miembro del Congreso para afectar, individualmente o en grupo, la agenda legislativa? Y, más relevante para esta nota, ¿qué posiciones tienen las mujeres dentro del Legislativo y cómo estas potencian su posición para hacer avanzar una agenda común?

Tomemos como punto de partida el estereotipo de que, dentro del Congreso, los vínculos formales más relevantes son las relaciones existentes entre cada diputado y su respectiva bancada. Si esta visión fuera cierta y suficiente, podríamos representar al total de relacionamientos dentro del congreso de la siguiente manera:

Bajo esta lógica cada relación con las distintas bancadas es considerada como la relación más relevante y única. En el sociograma anterior, el Congreso se encuentra desconectado evidenciando que la red de la bancada del Patriota es dominante frente al resto de bancadas por su peso en la Junta Directiva y la cantidad de miembros que posee. Las bancadas minoritarias, bajo esta visión, se encuentran desconectadas del resto del Congreso. Pero si incluimos dentro del análisis todas las posibles relaciones e incluimos las distintas tendencias de votos dentro del Legislativo, la visión es otra. Las posiciones de todos los elementos constitutivos del Parlamento se reposicionan y nos dan una visión más real de la estructura del Congreso. Esta visión más completa la podemos representar en el siguiente sociograma.  

En este sociograma, las bancadas están representadas con un triángulo negro, los diputados con un cuadrado rojo, las diputadas con un círculo azul, las comisiones con un triángulo rosado invertido, y la Junta Directiva como un recuadro gris. El tamaño de cada figura está determinado por cuántos vínculos reciben (indegree) de todos los miembros del Legislativo. Es decir, si una bancada tiene muchos miembros, será más grande que una que tiene menos. O si una comisión tiene más integrantes, tendrá una posición más central.  

La distancia entre los elementos del Legislativo es representada por la distancia relativa dentro del sociograma. Como podemos observar, las posiciones cambian al incluir otros elementos relacionales a cada diputado, pues ya no se trata como el sociograma 1 de únicamente las relaciones con las bancadas y la Junta Directiva. La bancada del Patriota (el triángulo negro más grande, en la parte izquierda), aunque importante, ya no se percibe como totalmente dominante. La bancada de Lider –el segundo triángulo negro con mayor tamaño y ubicado en la parte inferior del sociograma– mantiene un posicionamiento distante de la bancada Patriota y relativamente alejada del resto del Hemiciclo. 

Las posiciones de las mujeres en el Congreso

Tras evaluar la evidencia, un hecho interesante de resaltar es que, aunque las diputadas tienen un menor número de curules, esa cifra no representa de hecho menor poder o menor participación relativa dentro del Congreso. En realidad, en promedio, las mujeres ostentan posiciones de mayor participación y mayor centralidad si las comparamos con la de los hombres. Esto lo podemos observar al destacar a cada una de las mujeres dentro de la red total del Congreso.  

La posición de las mujeres dentro de la red total del Legislativo nos permite evidenciar que la mayoría de ellas gravita alrededor de los distintos núcleos de influencia. El núcleo de influencia más importante lo controla la bancada del PP, pero su nivel de influencia sobre los actores dentro del Hemiciclo no es total. Es más, el poder dentro del Congreso –o por lo menos la potencialidad del mismo– se distribuye dentro de las distintas bancadas. La cercanía de las diputadas a las dos bancadas más influyentes las colocan en una posición de mayor centralidad y mayor influencia que la mayoría de los hombres, que están distribuidos en todos los núcleos de influencia, en especial en aquellos que ostentan menor centralidad. 

Es decir, si hubiera más mujeres en el Congreso, tendrían más relevancia, pero el número reducido que hay no es un grupo marginado en el Legislativo.

Los índices matemáticos para medir participación y peso

Para vislumbrar la posición real de cada una de las diputadas debemos de evaluar su centralidad teniendo en cuenta su participación y peso dentro de la red. Para ello se generaron dos índices.

El primero es el de participación, que se refiere al total de relaciones que cada diputada tiene con todos los elementos del Congreso (outdegree); es decir, a cuántas comisiones pertenece, si las preside o es secretaria; si preside su bancada o es vicepresidente o si es parte de la Junta Directiva.

El segundo es el índice de peso o centralidad, que identifica la importancia de cada diputada en la red de poder en el Congreso. Como explicamos, tomamos como punto de partida que el poder es relacional y el índice se forma por una combinación del índice de participación; la media de sus votaciones en el pleno (a favor, en contra o ausente), que muestra si sus votos lograron ser parte de la mayoría; y el porcentaje con el que fueron ganadas las votaciones, para ver qué tan "fuerte" fue la mayoría.  

El índice mide la posición relativa que cada una tiene con respecto a todos los elementos constitutivos del Legislativo (eigenvector). Cuanto mayor la centralidad o peso tengan estas diputadas, más posibilidades tienen de afectar el ejercicio legislativo, es decir, mayor poder –entendiédolo acá como influencia. Estos índices nos dará un posicionamiento de cada una de las diputadas y sus propias redes de acción. Mediante la aplicación de este tipo de análisis logramos identificar la posición y la centralidad o peso de cada diputada. En las siguientes tablas tenemos el ordenamiento jerárquico (de mayor a menor) de cada diputada según ambos índices. 

Cuando comparamos ambos índices con respecto a la población masculina encontramos que existe una gran diferencia en cuanto a la media del índice de participación y a la media del índice de peso entre mujeres y hombres. Sin bien es cierto que las mujeres, en cuanto a su magnitud de curules, están en una marcada desventaja frente a los hombres, al comparar las medias de participación y peso nos damos cuenta que, como grupo, las mujeres mantienen promedios mayores de índice de participación e índice de peso. La diferencia es notable entre ambos índices. En cuanto al índice de participación, la media femenina es de 0.2590 mientras que la masculina es de 0.2488. Ahora bien, en el índice de peso la media femenina es de 0.0256, mientras que la masculina es de 0.0141.

La magnitud de diferencia la podemos evidenciar mediante la comparación gráfica de medias de ambos grupos, con las mujeres en los puntos del lado izquierdo de ambas gráficas y los hombres del lado derecho:

¿Cuál sería la mejor forma de entender el significado de los índices de participación y de peso? El índice de participación, como ya fue indicado, es construido mediante la evaluación de los vínculos existentes entre diputadas y otros elementos del Congreso -bancadas, comisiones, Junta Directiva-. El índice de centralidad o peso indica el aporte de cada una de las diputadas a la red total en el Hemiciclo –es decir, qué tan importantes son para alcanzar mayorías en el pleno y cuál es su cuota de influencia. ¿Cómo podemos vincular esto con votaciones? Si tomamos como partida el peso, por ejemplo, de Nineth Montenegro, podemos sugerir que si vota a favor de una ley está otorgando a la red total del legislativo un total de 0.288, mientras si vota en contra de una ley está restando de la red 0.288. De esta misma manera, si la diputada Montenegro decide abstenerse o ausentarse de una votación, la red total no está percibiendo un total de 0.288.

Es decir, cada vez que ella ha votado a favor de una ley, hay un 0.288 por ciento más posibilidades más de que sea aprobada, lo cual la convierte en una de las diputadas más influyentes del Legislativo.

Mujeres, pero sin conciencia de género en sus votos

Con respecto al comportamiento legislativo, con las pocas sesiones ordinarias que se han celebrado -trece-, se puede observar que las diputadas tienden a votar en forma más cercana con miembros de sus bancadas. La diferencia en la tendencia de votos entre las diputadas es mayor con respecto a otras diputadas que con respecto a hombres dentro de su propia bancada. La diferencia de votos de la moda femenina es de un .56, que muestra que las mujeres tienen a votar diferente entre sí un 56 por ciento de las veces, mientras que la diferencia de votos con miembros masculinos de su bancada es solamente un .27: solamente existe una diferencia del 27 por ciento con respecto a la moda de sus respectivos bloques legislativos. Que 11 de las 20 mujeres sean parte del oficialista Partido Patriota incide en este cálculo.

Ahora bien, el posicionamiento y el peso dentro del Hemiciclo de todas las diputadas les otorgan una potencialidad de efecto real frente al ejercicio legislativo. Las diputadas, como individuos, pueden decidir afectar dicho ejercicio mediante dos distintos tipos de comportamiento. Por un lado, pueden decidir votar siguiendo una lógica de bancada (es decir, votar alineadas con miembros de su propia bancada). Por el otro lado pueden decidir votar bajo una lógica identitaria de género (es decir que votan alineadas con otras mujeres indiferentemente de la bancada a la que pertenecen). Su alta posición y centralidad dentro de la red del Congreso les daría la suficiente ventaja para negociar dentro y fuera de su propia bancada en caso de que decidieran afectar el ejercicio legislativo bajo una lógica de género. Su potencial de influencia legislativa permanecería duluido, sin embargo, en caso las diputadas continúen bajo la lógica de bancada, siguiendo las directrices dictadas por la mayoría masculina. 

Potencial para lógica de género en el pleno

Entonces, ¿qué significa todo esto? Significa que las diputadas tienen la opción de imponer su peso bajo una lógica de género. La influencia de las diputadas como mujeres será relevante siempre que se constituyan como una fuerza coherente dentro del Hemiciclo. Eso no implica que tengan que formar una sola bancada. Al contrario, si todas las diputadas actuales transfugaran, en realidad podrían perder mucha de su centralidad y peso en la configuración de poder actual del Legislativo. Aunque esta conclusión sería hipotética porque únicamente estamos analizando un escenario futuro a partir del Congreso tal y como está hoy.

En realidad sería un escenario nuevo. Debido a  no contamos con todos los datos necesarios para evaluar las relaciones totales que existirían nos limitaremos simplemente a sugerir una posible configuración de poderes.

Tal y como está configurada la estructura de poder del Congreso ahora, estas diputadas se beneficiarían más bien si conformaran un caucus –que es un subgrupo de influencia dentro del Legislativo, que se convierte en una fuerza con la cual hay que negociar o consultar– que está distribuido dentro de todas las bancadas. En el pasado, por ejemplo, hubo negociaciones de iniciativas de ley como la de la Reforma a la Ley de Amparo en el que espontáneamente se creó un caucus de los diputados abogados, que fueron los que, en última instancia, echaron por tierra la aprobación de la reforma para regular el uso del amparo como mecanismo que favorece ahora entrampar procesos.

Un caucus femenino les aportaría la oportunidad de una mayor amplitud de influencia. En un sentido más técnico, esto les permitiría beneficiarse del capital social que les aporta su posición y su peso dentro del Hemiciclo.

Por último, cabe mencionar que falta evaluar el comportamiento legislativo de las mujeres cuando exista una votación sobre una ley que afecte directamente a la población femenina de Guatemala en esta séptima legislatura. Cuando llegue una ley con estas características, se convertirá en el litmus test de las diputadas y sus compromisos con la lucha por los derechos de las mujeres.

* Esta nota fue posible gracias al apoyo de Karin Tres y Juan Luis García Hernández.