Ricardo Hausmann, profesor de la Universidad de Harvard, se hace en sus discursos la pregunta retórica: «¿A qué velocidad se puede desarrollar un país?». Y responde: «A la velocidad con que sus ciudadanos y gobiernos resuelvan problemas, miles de problemas». La economía y la sociedad avanzan conforme se van tomando miles de decisiones y encontrando mecanismos para adaptar leyes, normas y procesos y generar los bienes privados y públicos que llevan al desarrollo. Unas soluciones implican leyes, otras normas, otras procesos, otras información y coordinación. Y el factor clave para resolver estos problemas es contar con funcionarios públicos empoderados y enfocados en resolver problemas para el bien común.
Por lo anterior, el éxito de un Estado depende en gran medida de la la calidad de sus funcionarios públicos. Cualquier plan de fortalecimiento institucional debe contar en el centro de su estrategia con funcionarios probos, capacitados, especializados e independientes. La función pública es, después de todo, particularmente compleja y especializada. Los funcionarios públicos operan dentro del marco de la ley y de los reglamentos. Dentro de ese marco tienen que interpretar, normar y dictaminar para prestar servicios públicos o regular actividades privadas. Y en esa función se está sujeto a cometer errores y también delitos. Confundirlos es potencialmente devastador para una sociedad.
Para ilustrar usemos el ejemplo de un analista del programa de apoyo y créditos a pymes en el Ministerio de Economía. Se le presenta un expediente de crédito de una pyme y autoriza el crédito. La empresa, por una razón u otra, incumple con pagar el crédito, y el fondo de créditos a pymes incurre en una pérdida. En la evaluación del caso se establece que el analista no calculó bien o interpretó mal las políticas de crédito. Se establece que cometió un error. El error puede ser leve y afectar su evaluación laboral o, más grave, incluir una sanción que puede llegar a ser económica y llevar a una destitución. Pero, a menos que se demuestre que hubo dolo en la operación o que el empleado se benefició de alguna forma personal directa o indirecta del crédito otorgado, no es un delito penal. Si recibió un soborno por otorgar el crédito o si la empresa era de un sobrino, debe caerle todo el peso de la ley e ir a la cárcel.
El perseguir como delito penal decisiones tomadas dentro del marco de la función y el mandato de un funcionario, aun cuando estas conlleven pérdidas o daños, a lo único que lleva es a la parálisis del Estado. La acción más razonable de un funcionario público es no tomar decisiones.
Ahora, un ejemplo de la vida cruda y real: la captura el último día de julio del exsuperintendente de Administración Tributaria Rudy Villeda y de un grupo de funcionarios de mandos altos y medios de la institución. No fue jueves de Cicig, sino viernes de Ministerio Público (MP).
Foto: José Miguel Lam, elPeriódico.
El MP acusó a un grupo de funcionarios y exfuncionarios de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) de haber creado un procedimiento normativo que otorgó una exoneración ilegal de impuestos a una empresa. Dicha exoneración supuestamente generó pérdidas millonarias al fisco y, por lo tanto, todos los involucrados de forma cercana o distante a esa operación deben ser parte de una organización criminal. La base para suponer que forman una organización criminal, presentada en un Power Point que replica el de la presentación de La Línea, es únicamente este caso. No se presentó ninguna prueba que muestre la ruta del dinero o el beneficio particular específico de ninguno de sus participantes o la manera como sistemáticamente actuaban como mafia en otros casos. En el apartado siguiente explico por qué tengo clarísimo que ni se concedió un exoneración ilegal ni mucho menos se causó pérdidas al fisco, sino todo lo contrario: generó ingresos fiscales adicionales y una mayor actividad económica. Lo hicieron funcionarios que entendían ese mandato de resolver problemas que describe Hausmann.
Aclaro que no es mi intención defender a los acusados en particular, sino ilustrar que este caso, en este momento al menos, no puede ser penal sin haberse agotado antes un proceso administrativo previo. Los acusados estaban actuando dentro del espacio de su mandato. Y aun cuando se dispute que se excedieron en este, tendría que hacerse por medio de un proceso administrativo previo y de un riguroso análisis de responsabilidad y autoridad administrativa. Se debe tener un indicio claro de dolo o beneficio privado directo. Si este se presenta, que les caiga encima todo el peso de la ley.
Pero lo que hacen la captura y el procesamiento con show es asustar a los funcionarios de la SAT y de otras instituciones. Esta acción manda un mensaje a otros funcionarios con mística y voluntad de resolver problemas de: «Definitivamente no vale la pena». Puede que el MP presente ahora las pruebas del dolo o soborno para todos los capturados, en cuyo caso mi crítica es a cómo se presenta y fundamenta el caso cuando se hace el show público. Y si las pruebas no están allí, entonces debe haber la responsabilidad de actuar rápido con la investigación y exculpar con celeridad a los acusados.
Ni hubo daño a los ingresos fiscales ni se excedieron en sus funciones
Primero, el argumento económico básico. El MP, con base en una denuncia interpuesta por la Asociación pro Derechos del Contribuyente (Asprodeco), argumenta que desde 2009 La Riviera ha evadido 59 millones de quetzales en impuestos, en impuesto al valor agregado (IVA) y en derechos arancelarios de importación, pues ha ingresado mercadería sin pagar esos impuestos y la ha vendido sin IVA a los viajeros de la zona internacional del aeropuerto La Aurora. Si La Riviera no hubiera contado con la capacidad de operar duty free en esa zona, las ventas que habría hecho serían Q0.00. Y una parte de esas ventas la habrían hecho las otras tres asociaciones con autorización —la Sociedad Protectora del Niño, el Centro de Integración Familiar y el hogar San Vicente de Paúl—, y la parte restante simplemente no la habría hecho nadie. Por lo tanto, sin el mecanismo de operación duty free, los ingresos del fisco habrían sido ¡cero! Pero el fisco, sin embargo, se benefició porque la operación de depósito aduanero no incluye exención o exoneración alguna del impuesto sobre la renta (ISR), con la que sí cuentan las tres asociaciones. Así pues, sobre esas ventas sí se pagó al menos ISR, por lo que la SAT obtuvo más impuestos que sin el procedimiento.
Segundo, el argumento normativo legal. Acá el argumento principal es que La Riviera no funciona con una exoneración fiscal, sino con una exención fiscal, que no son lo mismo. Eso quiere decir que se suspenden tributos porque lo que se importa e ingresa al país se vuelve a exportar en un plazo menor de un año. Por lo tanto, el hecho generador del impuesto, ingresar producto al país y venderlo localmente, no se da de forma definitiva. Pero no solo La Riviera funciona así. También lo hacen las otras tres asociaciones, que desde los años 1970 operan las tiendas duty free en el aeropuerto con una exención fiscal mediante el mismo mecanismo usado por La Riviera desde 1999.
El Congreso de la República, mediante los decretos número 1746, 68-79,64-82 y 7‐84, otorgó a la Sociedad Protectora del Niño, al Centro de Integración Familiar y al hogar San Vicente de Paúl los derechos de operar las tiendas con una exoneración de impuestos de importación y más tarde de IVA en las instalaciones del aeropuerto. Con ese mecanismo, las asociaciones debían obtener, con cada importación de productos, una póliza de exoneración emitida por la Dirección General de Aduanas y constituir unas fianzas.
En 1999, con la implementación de la SAT, se aprobó un reglamento específico para las tres entidades que les permite operar con la figura de «depósito fiscal» para no tener que gestionar una resolución de exoneración fiscal y, de ese modo, con el nuevo Sistema Integrado Aduanero Guatemalteco (SIAG), llenar mensualmente una póliza electrónica de exportación listando todas las ventas hechas durante el mes. El Congreso de la República podría haber derogado los tres decretos de las tres asociaciones desde 1999, y estas podrían haber seguido funcionando sin ningún problema amparadas en la nueva figura de depósito fiscal y de reexportación de productos, un proceso que también se aplica a otras 50 empresas en el régimen de maquila y otros depósitos temporales amparados en el Código Aduanero Uniforme Centroamericano (Cauca) y su reglamento (Recauca). El día de hoy, los decretos de exoneración son redundantes.
Pasando al caso de Tiendas Libres de Guatemala, S. A. (La Riviera), esta empresa también fue habilitada como depósito aduanero. Y opera mediante el mismo mecanismo que desde 1999 utilizan las tres asociaciones. Se suspenden los impuestos con la importación temporal y se realiza una vez al mes una partida de reexportación de todos los bienes vendidos. No hay exoneración de ningún tipo. Por lo tanto, ya que no hay exoneración de ningún tipo, tampoco hay ningún abuso de poder y ninguna ilegalidad.
Un llamado a ser cautos
Por último, expreso mi admiración al MP por tener el valor de perseguir la corrupción que tanto afecta a este país. Ustedes son los que pueden salvar a Guatemala. Su esfuerzo, como todo proceso, se va calibrando conforme se va avanzando, y este es un llamado a tomar en cuenta este punto de vista y a ser más cautos.
Pregunta sin respuesta: ¿alguien sabe de algún otro caso o de alguna otra denuncia presentada por la Asociación pro Derechos del Contribuyente?
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