Sin duda, Solórzano Foppa pecó de exceso de optimismo al aceptar una meta de recaudación demasiado alta y matemáticamente la incumplió. Pero ¿es verdad que la ley dice que, debido a esto, el directorio de la SAT no tenía otra opción que destituirlo?
Mi interpretación es que, efectivamente, el directorio de la SAT estaba facultado para destituirlo. Pero, contrario a lo que sus integrantes dijeron, no estaba obligado a hacerlo.
En la versión originalmente aprobada de la Ley Orgánica de la SAT, decreto del Congreso de la República 1-98, el artículo 27 establece que «el superintendente será removido por el presidente de la república por las causales siguientes…». Y en la literal g de ese mismo artículo se especifica como causal de remoción: «No cumplir las metas de recaudación tributaria establecidas en el convenio que se celebre anualmente entre el Organismo Ejecutivo y la SAT para el efecto. Dichas metas se establecerán tomando en consideración: a) las cifras de recaudación tributaria del año anterior, b) la situación de la economía y c) el presupuesto de ingresos aprobado por el Congreso de la República para el año correspondiente». El artículo 75 del decreto del Congreso de la República 13-2013, aprobado en octubre de 2013, agrega una literal d: «Plan de recaudación, control y fiscalización».
El artículo 26 del decreto 37-2016, aprobado en julio de 2016 y vigente desde el 23 de febrero de 2017, realizó cambios de fondo a esta norma y estableció que «el superintendente será removido por el directorio por las causales siguientes…». En tanto, la ya referida literal g quedo así: «Incumplir el Convenio de Cumplimiento de las Metas de Recaudación y otras metas de desempeño de la administración tributaria». En pocas palabras, esta reforma estableció que hoy es el directorio, y no el presidente, el que tiene la facultad de destitución y que la causal no es incumplir la meta, sino el convenio de metas y otras de desempeño de la administración tributaria, un cambio muy importante porque, para destituirlo hoy, el directorio debe considerar todas las cláusulas del convenio y las metas de desempeño, no solo la cuantitativa.
En el caso de Solórzano Foppa, el directorio hizo una interpretación antojadiza y discrecional de esta norma. Primero, al reconocerse facultado para destituir al superintendente, usó la versión posterior a la reforma de 2016 y vigente a partir del 23 de febrero de 2017. Pero el criterio usado para supuestamente sustentar su decisión de destituirlo corresponde a la versión anterior a esa reforma, puesto que desechó los argumentos de Solórzano Foppa en cuanto a criterios de desempeño no cuantitativos y los referidos a la situación de la economía, la desgravación del arancel del pollo y la situación de la mina San Rafael, todos elementos que quedaban comprendidos en las variables macroeconómicas que contenía el convenio de metas de recaudación de 2017.
Es decir, cuando le convino, el directorio usó la versión del artículo 27 posterior a la reforma (la ley nueva). Y cuando no le convino, optó por usar la versión de ese mismo artículo 27 anterior a esa reforma (la ley vieja). ¿Usar dos versiones distintas de un mismo artículo a conveniencia es una base legal técnicamente sólida y creíble?
En mi opinión, si el directorio se reconoció facultado para destituirlo según la versión vigente del artículo 27, debería haber usado también la versión vigente del criterio de evaluación establecido en la literal g de ese mismo artículo, que, además de la meta cuantitativa de recaudación, reconoce factores macroeconómicos y metas de desempeño adicionales al convenio de metas, tal como lo argumentó Solórzano Foppa.
Aún peor, en este caso de posible conflicto entre la vigencia de una ley vieja y una nueva, lo verdaderamente técnico y prudente habría sido usar el artículo 64 transitorio del decreto 37-2016 (de hecho, ¡para eso son los artículos transitorios!), que dice: «El superintendente que esté en el cargo al inicio de la vigencia de este decreto lo ejercerá hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil veinte y tendrá derecho a postularse para su reelección. Esta disposición no limita que el directorio ejerza sus facultades de supervisión del superintendente de conformidad con la ley». ¿Qué parte de esta norma vigente no habrá entendido el directorio?
Y por si no fuese suficiente, la situación se torna aún más grave porque los miembros del directorio aceptaron públicamente carecer de dictámenes técnico-jurídicos y no hicieron consulta alguna a la Procuraduría General de la Nación (los abogados del Gobierno).
Lamento concluir que la decisión de destituir a Solórzano Foppa fue política, y no técnica ni legal.
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