Por qué El Cambray II no es solo culpa del Estado

Las respuestas abundan en medios y redes e incluyen la ausencia de ordenamiento territorial, la falta de normas de urbanización y el carácter no vinculante de los dictámenes de la Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres (Conred). Parece haberse materializado la estrategia de transferencia de la culpa en casos de desastre: el esfuerzo institucional se concentra en demostrar que se hizo lo que mandaba la ley y que alguien más tiene la responsabilidad de la tragedia. Pero poco se ha discutido acerca de otros factores.

1. El sistema de acumulación neoliberal y su discurso hegemónico

La tragedia de El Cambray II ocupó los espacios periodísticos y las redes sociales en el inicio de octubre de 2015. Durante ese periodo, hubo serias críticas a la capacidad del Estado para regular el uso del suelo y particularmente, se ha criticado la escasa acción de las municipalidades para evitar consecuencias fatales en la población que habita zonas de alto riesgo.

Desafortunadamente, el debate en torno a la protección de la vida se agota al discutir quién tiene la responsabilidad de resolver el problema de los asentamientos humanos vulnerables. En otras palabras, la precaria institucionalidad no tiene los medios para impedir el nacimiento de nuevos asentamientos irregulares, construir obras de mitigación, o trasladar cientos de poblaciones en las mismas condiciones de riesgo que El Cambray II. De forma paralela, las municipalidades continúan autorizando proyectos urbanísticos que no se acompañan de estudios de riesgo o medidas de mitigación.

Resulta útil preguntar dónde nace la incapacidad del Estado para atender demandas tan importantes como la protección de la vida.

Al comparar los indicadores de desarrollo humano de Guatemala con otras naciones, y al analizar los niveles crecientes de riesgo, es inevitable cuestionar el modelo de acumulación neoliberal que prácticamente ha abandonado la inversión social.

Debe recordarse que en Guatemala, durante cuarenta años, se ha ido desmontando el Estado, su capacidad de planeamiento, su competencia para regir la política monetaria, y como es sabido, también se ha privatizado poco a poco la salud, la educación, la seguridad, el ambiente, así como los servicios públicos, comenzando por los que dejaban superávit al Estado.

Desmontar el Estado ha significado también legislar para limitar sus funciones, y construir una institucionalidad a la medida de intereses corporativos.

En otras palabras, el Estado no tiene capacidad para realizar una gestión integral de riesgos, porque el modelo de acumulación neoliberal le ha incapacitado para realizar su función reguladora. Desde la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia SEGEPLAN, hasta las municipalidades, pasando por el sistema de consejos de desarrollo, se encontrarán instituciones débiles, sin un marco jurídico que les permita imponer el bienestar colectivo por encima de los intereses particulares.

Para fortuna del modelo neoliberal, los grandes desastres se olvidan y las emergencias ni siquiera llegan a veces a ser titular de prensa. El Cambray II (2015), como lo fue Panabaj (2005), son hechos lamentables, pero no dejan de ser anomalías en un sistema que construye riesgos diferenciados, y que rechaza activamente cualquier intento de regulación.

En este punto, es útil examinar algunos ejemplos que ilustran el rechazo a la regulación y el silencio legislativo tan sospechoso como pernicioso.

1. Los titulares del hambre en Camotán y Jocotán conmovieron al país en 2009. Y durante años se han repetido las crisis porque las razones estructurales del hambre siguen intactas. Pese a lo anterior, los intentos de impulsar una política agraria, o una ley de desarrollo rural han sido sistemáticamente rechazados.
2. El 9 de septiembre de 2013 hubo 48 muertos y 37 heridos en San Martín Jilotepeque. Un bus sobrecargado demostró por enésima vez que el sistema de transporte público continúa siendo peligroso e ineficiente pese a estar en manos privadas. Nada ha cambiado desde entonces. No existe ni legislación, ni institucionalidad para estudiar, monitorear, y reducir los accidentes de tránsito en Guatemala. Y su impacto en pérdida de vidas es superior a los eventos sísmicos, volcánicos e hidrometeorológicos de manera combinada, según el INE.
3. El terremoto de 1976 dejó al menos 23 mil muertos, devastación material y millones de personas afectadas. Posteriormente hubo sismos con víctimas mortales en Uspantán, Quiché (1985), San Miguel Pochuta, Chimaltenango (1991), y San Marcos en (2012 y 2014). Pese a lo anterior Guatemala no tiene una norma de construcción de observancia obligatoria. Ni el Congreso de la República, ni el sector de la construcción parecen tener algún interés en la materia, pese a que el trabajo técnico ya está realizado por AGIES y la SE CONRED.
4. Por supuesto, estas líneas estarían incompletas sin mencionar la tragedia en El Cambray II, en Santa Catarina Pinula. Desgraciadamente lo ocurrido, es un calco de lo ocurrido en Panabaj, Sololá, hace una década. Ambos casos son paradigmáticos por la cantidad de muertes, pero en realidad los deslizamientos letales ocurren con regularidad y en ocasiones las muertes ni siquiera llegan a los titulares de prensa. Para prevenir ese tipo de tragedia, es ineludible una ley marco de ordenamiento territorial, que regule el uso del territorio, que genere institucionalidad, y que asigne recursos para imponer sanciones a quienes incumplan la norma. La doctrina neoliberal por el contrario rechaza ese tipo de regulación, como explica Álvaro Velásquez en Ideología burguesa y democracia.

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En los ejemplos anteriores, el elemento común es el rechazo abierto o tácito a la regulación de actividades económicas. Ese rechazo es reproducido por los intelectuales orgánicos afines a la clase dominante que promueven una agenda legislativa, así como una estrategia de promoción de su ideario económico, donde resalta como una constante la veneración del mercado y el desprecio por la democracia, según Velásquez, y también la aversión por lo público, y ante todo, la delirante defensa de la propiedad privada por encima de cualquier derecho colectivo incluyendo la protección de la vida, como explica Hinkelammert en Crítica de la razón utópica.

En suma, la ideología legitimadora del neoliberalismo es el instrumento para que el modelo de acumulación transmita sus directrices y restricciones a las instituciones y a las personas, es decir, los siguientes dos ámbitos que se abordan a continuación.

2. Las instituciones en un modelo de acumulación neoliberal

Las últimas cuatro décadas han estado marcadas por la reducción del aparato estatal, la privatización de empresas públicas, y la liberalización de la economía a conveniencia de determinados sectores económicos. Asimismo, explica Carlos Figueroa en Violencia, neoliberalismo y protesta popular en América Latina, se ha promovido un Estado policial que construye hegemonía a través de la coerción.

Sin detrimento de lo anterior, el modelo neoliberal también ha construido hegemonía a través de los medios de prensa, que según Chomsky en buena medida como empresas privadas lucrativas responden a los intereses del capital. Lo razona en su libro Understanding Power. Esa estructura de propaganda disfrazada de noticia también existe en Guatemala.

En ese marco, el modelo neoliberal incorpora su ideología en las instituciones a través de la legislación, protegiendo intereses corporativos y abandonando los derechos de las mayorías. La legislación se complementa con el discurso ideológico y la propaganda, toda vez que las instituciones son dirigidas por personas, y estas, al ser afines a los grupos económicos, habrán de reproducir las prácticas de no intervención y no regulación. Al respecto, Omar Guerrero y Benedicte Bull han señalado los mecanismos para desmontar al Estado y condicionar las instituciones hacia una lógica empresarial, lejos de la finalidad última del bienestar colectivo.

En Guatemala la gestión de riesgos moderna se desarrolló a partir de que se creara, en 1996, la CONRED. Y resulta revelador que el proyecto original contenía recursos para hacer cumplir los dictámenes de riesgo, y daba carácter vinculante a las resoluciones de la coordinadora. Sin embargo, esos elementos del proyecto fueron suprimidos en el Congreso, y el resultado es un sistema coherente con el ideario neoliberal, toda vez que no cuenta con medios para imponer medidas de protección para la población.

Las municipalidades y los consejos de desarrollo tampoco tienen esas facultades indispensables para reducir riesgos.

Así, el silencio legislativo se extiende al ordenamiento territorial, la ley de aguas, y otras normas que permitirían mejorar la protección de la salud, el ambiente y la alimentación.

En este punto resulta necesario mencionar que la respuesta a emergencias tampoco está exenta de los vicios neoliberales. Las instituciones a cargo son en su mayoría asociaciones no lucrativas que realizan una tarea encomiable, pero carecen de regulación nacional, desarrollo profesional y recursos que garanticen condiciones laborales dignas, por citar solo algunas deficiencias.

Por lo tanto, las instituciones a cargo de la prevención, mitigación, preparación, respuesta y recuperación ante emergencias y desastres son coherentes con la ideología neoliberal, en tanto carecen de planes integradores, recursos adecuados y marcos regulatorios.

Y no puedo dejar de mencionar que el discurso neoliberal rechaza cualquier intento de incrementar la carga tributaria, elemento indispensable para promover un desarrollo efectivo en este sector.

En suma, las instituciones son un reflejo del modelo económico y social. En Guatemala la institucionalidad a cargo de la gestión de riesgos, no cuenta con medios organizativos, presupuestarios y jurídicos para regular la construcción de nuevos riesgos o reducir los riesgos existentes.

En el caso de El Cambray II, la SE CONRED emitió los dictámenes, pero en la práctica, la municipalidad de Santa Catarina Pinula estaba incapacitada para resolver esa situación de riesgo. Las limitaciones no eran solo presupuestarias, eran también políticas, jurídicas e ideológicas.

A partir de la ideología neoliberal expresada en normas e instituciones es pertinente avanzar hacia el tercer ámbito para el análisis de la tragedia de El Cambray II: las personas.

3. Las personas y lo individual como factor reproductor del riesgo

El riesgo es una construcción social que se expresa también a nivel individual a través de imaginarios. Y la percepción individual del riesgo incide también en la construcción de tragedias como la ocurrida en El Cambray II.

En primer lugar, el riesgo es diferenciado e impone condiciones a las personas a partir de su situación económica y otros factores de exclusión relativos al sexo, la edad, la escolaridad, la etnia, por citar solo algunos ejemplos.

De manera que a partir de las condiciones de una persona, la vulnerabilidad puede magnificarse en tanto no se perciban opciones viables para actuar y protegerse del peligro. En otras palabras, una madre de familia preocupada por el sustento diario de sus hijos y por la violencia posiblemente dejará para más tarde la mudanza en atención a un posible deslizamiento.

Por supuesto, en este caso se hace referencia a las personas que tuvieron acceso a información sobre el riesgo de deslizamiento en El Cambray II. Esas personas, de una u otra forma tuvieron la oportunidad de decidir para salvar su vida y la vida de niñas, niños y personas de la tercera edad. Sin embargo, las decisiones humanas en relación con el riesgo pueden anidar una gran complejidad por las siguientes razones:

1. Según Luhmann, el riesgo es un concepto opuesto a la noción de seguridad, de manera que su ponderación es variable, subjetiva, coyuntural y dependiente de otros problemas que puedan jerarquizarse de inmediato como el alimento diario, una enfermedad, o cualquier otro problema inmediato como la violencia en sus diferentes formas. De esa cuenta, es poco realista esperar que quienes vivían en El Cambray II actuaran de acuerdo a la lógica institucional de percepción del riesgo.
2. El riesgo es una expresión de racionalidad en sociedades modernas, y su monitoreo se adscribe a los sistemas de vigilancia que acompañan la gubernamentalidad, como desarrolla Michel Foucault. Sin embargo, para las personas comunes, la información disponible está mediada por instituciones que tienen determinado nivel de credibilidad, y en contraposición puede haber sistemas de creencias que orienten a las personas a la aceptación de sus circunstancias (Douglas: 1985). En casos extremos, los sistemas de creencias pueden descalificar la información científica y reducir la posibilidad de salvar vidas.
3. Las personas que fallecieron en El Cambray II también eran parte de un modelo de acumulación neoliberal, que reproduce la cultura de la individualización. Ahí, el problema del riesgo es ante todo un problema familiar y no un problema social. De esa cuenta, especialmente en condiciones de riesgo urbano, la decisión de abandonar una vivienda es personal y acarrea impactos económicos inmediatos en un alto nivel de incertidumbre. Por lo tanto, la procrastinación es casi inevitable. Asimismo, en este punto, es posible observar la individuación, proceso que impide concebir el riesgo como un problema social, y «como consecuencia, los problemas del sistema son transformados y desmontados políticamente como fracaso personal», escribe el sociólogo Ulrich Beck.

En atención a lo anterior, es razonable pensar que hubo algún nivel de responsabilidad en quienes decidieron no atender las advertencias institucionales. Sin embargo, la percepción del riesgo no fue suficientemente intensa, al menos para quienes fallecieron en el deslizamiento. Y desde el ámbito institucional, no hay información sobre un plan presentado a la gente para resolver su condición.

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Ese plan no existió, porque las instituciones no tienen ni el mandato, ni la estructura humana, ni los recursos para el efecto.

En contraste, unos días después de la tragedia, muchas familias en la zona han accedido a evacuar sus casas y cargar con sus pertenencias en dirección de albergues, y soluciones temporales. Se mueven en un ambiente de incertidumbre, y con la expectativa de la respuesta oficial. Pero el motor de su decisión no fue ningún estudio de riesgo, sino la tragedia ocurrida a pocos metros de distancia.

Es inevitable en este punto, recordar que en casos similares, después de algunos meses, las personas han retornado a sus hogares en condiciones extremas, incluso sin acceso a servicios públicos. Y de nuevo son la realidad socioeconómica y la debilidad institucional las que se combinan para permitir que el riesgo vuelva a construirse.

No solo el Estado

La ideología neoliberal, reflejo de un sistema de acumulación excluyente, es coherente con las instituciones encargadas de la gestión de riesgos en Guatemala, y la conducta de las familias más vulnerables.

El análisis por lo tanto no puede circunscribirse al Estado. Es necesario incorporar al Sistema, y sus fundamentos ideológicos y jurídicos. También es necesario incorporar a las personas, y para el efecto no solo se requiere la construcción de una verdadera democracia. También se necesita un estado laico que implemente políticas educativas que permitan a las personas acceder a información confiable, y ojalá un día enfrentar el riesgo con algún nivel de pensamiento crítico.

Las instituciones a cargo de la gestión de riesgos están limitadas por la legislación, los recursos y por las personas que las integran, especialmente cuando sus nombramientos se corresponden con grupos económicos influyentes en el Gobierno. De esa cuenta, las instituciones responden primero a la protección del sistema, y posteriormente a la protección de las personas vulnerables.

Las personas en zonas de alto riesgo pueden tomar decisiones informadas para proteger su integridad física, pero en muchos casos están condicionadas por factores económicos y diversas formas de exclusión. Asimismo, para reducir el riesgo las personas deben interactuar con un marco institucional que no ofrece soluciones a problemas estructurales. Finalmente, los factores que intervienen en la percepción social del riesgo, reducen o relativizan la importancia de abandonar incluso zonas declaradas como inhabitables.

Por lo tanto, la percepción del riesgo tiende a ser intensa cuando ocurren tragedias, y es a partir de ellas que se abren efímeras ventanas de oportunidad para las personas, las instituciones, y también para la búsqueda de soluciones desde una perspectiva social.

La tragedia de El Cambray II es un evento urbano, intensamente cubierto por medios y redes, y por consiguiente es también una oportunidad para un debate que se aproxime a problemas de fondo. Esta tragedia puede ser un detonante para interrumpir el largo silencio legislativo en atención a estos eventos trágicos y promover un desarrollo institucional acorde con las necesidades.

De manera que de nuevo es necesario clamar por un diálogo que nos conduzca a un modelo que tenga elementos de viabilidad para todo el país, no solo para quienes hacen grandes negocios.

No es necesario ni deseable copiar un modelo sudamericano, escandinavo, o asiático. Es ineludible sin embargo llegar a la raíz del problema y plantear un sistema de gestión integral del riesgo en el que nadie esté más allá de la ley, y que garantice la propiedad, pero se regule su uso, y en el que el Estado reasuma su función orientada al bienestar colectivo.

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