Tres urgentes políticas para avanzar hacia el desarollo sostenible en Guatemala
Tres urgentes políticas para avanzar hacia el desarollo sostenible en Guatemala
Este artículo tiene por finalidad desempolvar y actualizar ciertos debates sobre propuestas que organismos internacionales y sociedades del mundo tuvieron hace décadas, pero en Latinoamérica, por la vertiginosa implementación del neoliberalismo, quedaron rezagados. En Guatemala simplemente los desecharon: se creía fielmente en las directrices de entidades financieras internacionales, a su vez muy convenientes del paradigma «modernizante» que proponían las élites nacionales.
Frente a la crisis del COVID19 (actual y futura), tomaré como referencia las reflexiones y propuestas que plantea la Comisión Económica para América Latina -CEPAL-, un organismo que debería ser tomado como faro para estos países del sur, y cuyas recomendaciones han sido soslayadas por los decisores, pero están siendo secundadas por el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), precisamente porque la situación actual puso al descubierto las precarias condiciones de los sistemas de salud, educación, vivienda, seguridad social que nos dejaron estas décadas perdidas.
En el debate para alcanzar los Objetivos del Desarrollo Sostenible, Alicia Bárcena, secretaria ejecutiva de la CEPAL, ha enfatizado los grandes rezagos en materia de desarrollo económico social de América Latina y, al mismo tiempo, ha señalado las dificultades para enfrentar la crisis actual.
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La primera dificultad es la «heterogeneidad estructural», que se refiere a la coexistencia, por un lado, de grandes empresas con alta productividad y baja generación de empleo, y, por otro, un alto empleo informal de baja productividad. En América Latina el 99% de empresas son MIPYMES y el 70% del empleo se ubica en el empleo informal.
La segunda es la débil existencia de «regímenes de bienestar», entendidos como la gama de políticas públicas lideradas por el Estado que permite el bienestar mínimo para la mayoría de sus ciudadanos: los protege del desempleo, los atiene en la enfermedad, la vejez y la maternidad, y les provee capital humano con inversión en salud y educación.
En América Latina existen regímenes de bienestar de universalismo estratificado según la inserción ocupacional (Uruguay, Chile y Argentina); regímenes duales compuestos por políticas de combinación de universalismo estratificado en sectores urbanos y exclusión en lo rural (Brasil y México); y excluyentes: Estados reducidos y casi nulos recursos (Centroamérica, a excepción de Costa Rica y Panamá, República Dominicana, Ecuador y Bolivia).
Y la tercera dificultad es concomitante a las dos anteriores: Persiste una enorme desigualdad en casi todos los campos de la vida social.
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Frente a esto, tres propuestas debieran ser el corazón de la agenda de cualquier discusión nacional para superar esta crisis, y otras que vengan: reactivar la economía sobre la base de un tercer sector integrado, atajar patrones que generan más desigualdad, y desarrollar políticas sociales que no sean paliativas, sino que logren superar la huella que nos han dejado las casi tres décadas que han pasado desde el Consenso de Washington.
Son urgentes no solo para salir fortalecidos del COVID19, sino para avanzar en sendas de un desarrollo humano sostenible, con un sistema democrático capaz de enfrentar los desafíos futuros con más posibilidades de éxito.
1. Integrar y promover un tercer sector de la economía: el sector de la economía social
Este llamado tercer sector de la economía se ha desarrollado en diversos países de Europa y América Latina. En Centroamérica, en la década de los años 1980 Honduras creó una ley específica (Decreto 193-85) que definía al sector de la economía social como el «conjunto de empresas y organizaciones formadas por trabajadores que sostienen la primacía del trabajo, optan por la propiedad social de los medios de producción, y establecen que el excedente generado es un medio para elevar el nivel de vida de sus miembros».
El sector de la economía social está fundamentado en los principios de libertad, democracia económica, justicia, solidaridad, autogestión, participación y pluralismo. En el 2005, en Guatemala la Alianza Cooperativa Internacional hizo un diagnóstico para definir su naturaleza y quiénes la integran: «En el sector de la economía social, se ubican las entidades de actividad económica o de apoyo a la economía social, con diversidad de organización, asociativa o individual, que ofrecen bienes y servicios, poseen identidad local, arraigo territorial y sectorial, y defienden el interés de trabajadores y emprendedores. En las asociativas, como agrupamiento de personas, se observan características de participación y ejercicio democrático en la dirección y toma de decisiones fomentando el consenso económico, social y político».
Dicho diagnóstico identificó a 737 cooperativas y a 12 federaciones. Todas ellas reunían ya en el 2005 un capital de 1.14 millardos, promovían un ahorro de 2.3 millardos, y poseían una planta de 5.9 millardos. Así mismo determinó que en el año 2000 existían 1 millón 200 mil MYPIMES que brindaban empleo a un 44% de la Población Económicamente Activa.
De igual manera, el diagnóstico también incluyó en este tercer sector una serie de organizaciones microfinancieras y organizaciones no gubernamentales. Sin embargo, han pasado ya 15 años de ese trabajo, y buscando otros más recientes, solo encontré el de la OIT del 2012, orientado solamente al sector de las Cooperativas, que identifica a 841 y 13 federaciones.
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La economía que genera mayor empleo en Guatemala es la economía informal, pero con el COVID19 se puso en evidencia que este sector es sumamente vulnerable. Al no estar formalizados, se les excluye de las políticas de protección y fomento. Pero esto no implica que la formalidad que se establezca ahogue la iniciativa microempresarial de carácter familiar y con fines sociales, por los distintos sectores que involucra tanto en la producción, venta y consumo. Requiere de un nivel de formalización, que implicaría registro, tipología, protección social; así como incorporarse en la red de esta economía social, para que logren mayor incidencia en las políticas económicas y sociales, y especialmente accedan a carteras de créditos, tecnología y mercados, apropiados a su dimensión y dinámica.
En la nueva economía social están involucradas las economías dirigidas por mujeres, organizaciones no gubernamentales como prestadoras de servicios, y las y los miles de migrantes deportados, que mantienen un nivel de aprendizaje del proceso migratorio y quizás algún capital acumulado, o cuyas familias todavía están divididas entre la diáspora guatemalteca en el exterior y sus familias en el país de origen, por lo que el flujo de capital todavía podría ser posible en el mediano plazo.
Dar un paso más para su fomento significa articular al sector, brindarle un marco de política de Estado, legal e institucional que les permita desarrollarse, aumentar su productividad y formar parte de los espacios donde se toman las decisiones políticas para la economía y el bienestar de la población.
2. Una política de fomento de la economía territorial con fines alimenticios y cuidado de los ecosistemas
El mayor mercado nacional y regional que continuará con demanda es el alimentario, y nuestro país tiene fuertes ventajas por sus microclimas, capacidad y experiencia de las personas. El economista Eduardo Baumeister sostuvo en 2018 que Guatemala aporta el 62.2% del área agrícola centroamericana a la generación de productos no tradicionales. Pese a su dinamismo productivo (principalmente de maíz y frijol), la extensión no ha aumentado apenas.
En el caso del frijol, Guatemala es casi autosuficiente. Produce el 96.8% de lo que consume, según datos del 2013. En el caso del maíz, para el año 1978 su autosuficiencia era de 91.6%, mientras que en el 2013 era de 72.5%. Otro dato importante es que la pequeña producción (agricultura familiar campesina) aporta el 44.21% del valor energético de la alimentación de la población guatemalteca. La producción agroindustrial a gran escala es del 33.60%, según la FAO.
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Estos datos muestran la necesidad de fortalecer y desarrollar estas economías, asegurando el abastecimiento de productos alimenticios a todo el país, situación que otros países no tienen que afrontar.
Priorizar esta política es especialmente importante. Las exportaciones de bienes primarios disminuirán por los efectos de la recesión mundial. Las cadenas de valor se han interrumpido en los mercados globales, y se ponen en cuestión hacia el futuro, por los impactos en su huella ecológica, pero también por las condiciones sanitarias y de movilidad restringida. Además hemos deteriorado la capacidad que los ecosistemas naturales tienen para regenerarse y tenemos que tener en cuenta los efectos adversos del cambio climático.
Eso significaría modificar la estructura productiva basada en el modelo de agroexportación (monocultivos extensivos), y priorizar un modelo de economía alimentaria que fundamentalmente termine con la desnutrición crónica, que cumpla con el criterio ecológico, y que sea culturalmente pertinente. Que promueva el uso sostenido de los ecosistemas naturales aprovechando el mayor recurso energético de los países tropicales como el nuestro (la energía solar), el agua para el consumo humano y de protección de la biodiversidad local y centroamericanoa y de cadenas de valor a estas escalas. Podría potenciarse un turismo nacional con mayor sensibilidad ecológica y cultural.
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Para ello, es necesario incentivar la inversión mixta (Estado, sector privado y sector social), y también procurar que los grandes propietarios de tierra pongan propiedades subocupadas a disposición de estas actividades estratégicas, establecer un programa de acceso y regularización de tierras fuerte y transparente, y un programa de inversión tecnológica y de investigación para la innovación y la logística de mercados. El actual ministro de Agricultura tiene los conocimientos y, creo, la conciencia sobre la importancia de la magnitud de una política e institucionalidad para ello. Ojalá cuente con el respaldo del Ejecutivo para establecerla como política de Estado.
Una política bien lograda, consensuada, desarrollada armónicamente, con instrumentos eficientes y efectivos, indicadores medibles, con un aparato institucional no burocrático y transparente y libre de corrupción, podría cambiarle la cara en un tiempo razonable a nuestra ruralidad, y fortalecer economías locales promoviendo el verdadero bienestar rural y y nacional, con mejoras pecuniarias y ambientales.
3. Una robusta política de protección social
La CEPAL llama a los países de América Latina a desarrollar «políticas universales, redistributivas y solidarias con enfoque de derechos».
Los programas de protección social se desarrollaron en el marco de regímenes de bienestar. América Central norte, por ejemplo, lo hizo bajo un modelo excluyente por estar basados en una protección fragmentada, en especial en salud. Ha sido una seguridad social limitada y una educación universal que solo logra una cobertura casi universal en el nivel primario: existe un 44.91% de la PEA con rezago educativo, traducido en analfabetismo y primaria obligatoria incompleta. Más de 4 millones de personas entre 15 y 64 años no alcanzan la primaria obligatoria por falta de acceso y abandono.
En el caso de Guatemala, el gasto social es bajo, el 6.9% del PIB en el 2016. Para educación corresponde el 2.87%; a salud, el 1.11%; y a protección social, el 1.26%, según datos de ICEFI.
Lo más dramático es que los mayores gastos caen sobre las familias, tal como demuestra el caso de salud. Las fuentes del gasto para el 2014 eran: Gobierno, 19%; seguro social, 17%; familias, 58%; y privado, el 6%.
La notoriedad de Costa Rica para enfrentar la pandemia seguramente está vinculada con que su estructura de financiamiento en salud cubre a más del 60% de las personas con seguro social. El gobierno aporta al sistema alrededor del 10%, por lo que solo un 20% de los gastos recae sobre las familias.
Para el caso de educación, Walter López señala que los quintiles 1 y 2 gastan en promedio 25.62% en educación, y sin programas de ayuda social llega a 33.51%. Mucho más que los quintiles superiores 3, 4 y 5, cuyo promedio está por los 22.44%, y 24.59% sin ayuda social.
Ahora, ¿cómo han logrado solventar dichos gastos las familias pobres durante todas estas décadas de abandono del Estado? Con las remesas, especialmente las familias indígenas, rurales y de territorios más depauperados. La merma de remesas puede llegar a reducir su capacidad de su consumo hasta 50% en los casos más graves.
Así, es fundamental avanzar en un sólido y sostenido programa de protección social, para lograr cumplir con los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Inversiones sostenidas amortiguarían las enormes inversiones de emergencia.
Sin embargo, las únicas bases recientes de protección social de nueva generación las constituyen el débil programa de ayudas condicionadas desarrollado en el período del gobierno de la UNE 2007-2010, una propuesta anulada debido al uso clientelar que se le dio, y que existía el riesgo que los nuevos gobiernos dieran continuidad a dicha práctica; y actualmente los programas de ayuda del COVID19. Aunque son de carácter temporal y provienen de préstamos internacionales y entre entidades públicas tienen el potencial de convertirse en permanentes.
En este contexto cambiar el sistema de protección social, o avanzar hacia regímenes de bienestar con una mejor definición, significaría según la CEPAL mantener las transferencias (para 18 países donde está incluido Guatemala, con un esfuerzo promedio del 2.9% del PIB durante 6 meses) a la población en la línea de pobreza; mientras que para una cobertura universal sería de 9.3%.
Por su parte ICEFI (2020) estima un 4.52% del PIB para mejorar el combate a la pobreza extrema, y el 1.29% para inversión en salud, educación e infraestructura económica y social.
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Sobre la base de las cifras analizadas y la contundente realidad, los organismos citados proponen realizar un esfuerzo sostenido y progresivo para construir estos regímenes de bienestar, lo que implicaría un esfuerzo fiscal para aumentar los presupuestos de salud, educación, vivienda, saneamiento y seguridad social.
Solo así podría ampliar la cobertura y calidad de la educación hasta el nivel secundario; mejorar el sistema de salud en sus tres niveles y a cada grupo etario; ampliar la cobertura de la seguridad social, incluyendo al tercer sector propuesto y pudiendo incorporar a sectores como el migrante y trabajadores independientes. Además, fortalecer la inversión para un programa de vivienda popular nacional con infraestructura de agua, energía y saneamiento conforme lo establecido en la Agenda de Desarrollo 2030.
Bibliografía:
1. Alianza Cooperativa Internacional, 2007, Diagnóstico sobre el Sector de la Economía Social en Guatemala, Costa Rica.
2. Comisión Económica para América Latina -CEPAL- 2020, América Latina y el Caribe ante la Pandemia del Covi-19, efectos económicos y sociales, Informe Especial N.1.
----2020, El desafío Social en tiempos del COVID-19, Informe Especial N.3.
3. Food and Agriculture Organization of the United Nations, FAOSTAT.
4. López, W., 2020 “¿Regreso a Clases en la Nueva Normalidad? Sí pero con más igualdad”, Plaza Pública.
5. Roldán, U. y Hernández S., 2016, Regímenes de Bienestar en El Salvador, Honduras y Guatemala, excluyentes e informales, CANAMID N.8
6. Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI), 2018, base de datos gastos en Salud de la Organización Mundial de Salud.
7. -----2020, Análisis sobre posibles impactos económicos y fiscales de la crisis, potenciada por el COVID-19. Elementos para la reflexión.
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